Autotutela parzialmente doverosa e dissenso del Comune in conferenza di servizi ZES (TAR Campania n. 3085 del 15.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza di servizi e che non sono preposte alla tutela di interessi sensibili, i cui atti di assenso sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione, non possono impugnare autonomamente tale determinazione: l’art. 14-quater, comma 2, della legge n. 241/1990 attribuisce loro soltanto il potere di sollecitare, con congrua motivazione, l’esercizio dell’autotutela da parte dell’amministrazione procedente. Tale sollecitazione va proposta previa indizione di una nuova conferenza di servizi, in ossequio al principio del contrarius actus. Ne consegue che il diniego opposto dall’amministrazione procedente, se adottato dal RUP senza riconvocare la conferenza e con mero richiamo per relationem alle posizioni già espresse, costituisce atto meramente confermativo e privo di valore provvedimentale. In presenza di un dissenso motivato e di una determinazione conclusiva carente della motivazione rafforzata, l’autotutela è parzialmente doverosa nell’an, sicché sino alla conclusione del relativo procedimento la stazione appaltante non può dirsi inadempiente agli obblighi esecutivi dell’autorizzazione unica.

Il Fatto

La società ricorrente, operante nel settore dei materiali esplodenti, ha presentato allo sportello unico digitale della ZES un’istanza di autorizzazione unica per realizzare un deposito commerciale su aree agricole site nel territorio comunale. Esperita la conferenza di servizi, la struttura di missione ha rilasciato l’autorizzazione unica n. 153 del 08.04.2025, qualificandola come variante allo strumento urbanistico. Il Comune, che aveva espresso parere contrario e che non era legittimato a impugnare la determinazione conclusiva, ha dapprima sollecitato l’autotutela e poi, con nota del 18.06.2025, ha comunicato di non procedere alla stipula della convenzione urbanistica.

La società ha quindi impugnato la nota chiedendo declaratoria dell’inadempimento e condanna alla stipula, oltre al risarcimento del danno ex art. 30 cod. proc. amm. In via subordinata ha chiesto la nomina di un commissario ad acta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto affermato la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio, nonostante l’autorizzazione non sia stata impugnata: essa costituisce il presupposto della richiesta di convenzione e l’atto della cui autotutela si controverte. Quanto alle eccezioni della ricorrente in tema di decadenza del Comune, il Tribunale ha chiarito che la conferenza di servizi è un modulo procedimentale e non un organo collegiale, con la conseguenza che alla determinazione conclusiva va riconosciuta efficacia sostitutiva degli atti di assenso, ma non una generale inoppugnabilità da parte dei privati.

Il nodo giuridico centrale è stato individuato nel raccordo tra l’art. 14-quater della legge n. 241/1990 e la disciplina speciale dell’art. 15 del d.l. n. 124/2023. Il Collegio ha osservato che la società ricorrente non poteva invocare l’inoppugnabilità dell’autorizzazione nei confronti del Comune, perché l’amministrazione dissenziente non qualificata è titolare di un potere sollecitatorio dell’autotutela, quale unico rimedio consentitole.

Nel merito, la Corte ha rilevato che la determinazione conclusiva della conferenza è carente di motivazione rafforzata: essa richiama genericamente pareri e atti senza dare conto del dissenso del Comune, delle osservazioni della Città Metropolitana e delle criticità segnalate dalla Regione. Il riferimento all’effetto di variante urbanistica è stato giudicato meramente assertivo, in assenza di una valutazione consapevole delle condizioni reali dell’area.

Anche la nota del RUP dell’11.11.2025 è stata ritenuta priva di valore provvedimentale, provenendo da organo incompetente e senza la riconvocazione della conferenza imposta dall’art. 14-quater. Di qui la qualificazione dell’autotutela come parzialmente doverosa nell’an, sul presupposto che comprimere il diritto di difesa dell’amministrazione dissenziente sarebbe compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. solo ove residui una tutela differita.

Il ricorso è stato pertanto respinto, con compensazione integrale delle spese, non essendo configurabile un inadempimento del Comune prima della definizione del procedimento di autotutela, che allo stato risulta ancora da concludere.