Accordo quadro per farmaci esclusivi e difetto di legittimazione al ricorso (TAR Abruzzo n. 424 del 15.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo quadro ex art. 59 del d.lgs. n. 36/2023 è contratto normativo i cui elementi essenziali sono durata e corrispettivo, mentre la quantità delle prestazioni è solo eventuale, dovendo comunque indicarsi il valore stimato dell’intera operazione contrattuale. In caso di aggiudicazione a unico operatore per beni coperti da diritti esclusivi, legittimamente la stazione appaltante può omettere la specificazione delle quantità, essendo noti il soggetto, l’oggetto e il prezzo regolato dall’AIFA. L’operatore invitato che pretenda l’indicazione delle quantità non è titolare di un interesse qualificato, trattandosi di pretesa di mero fatto. Difetta pertanto la legittimazione al ricorso, restando irrilevante l’eventuale, futura e patologica estensione dell’accordo a farmaci non esclusivi, che costituirebbe violazione della fase esecutiva, presidiata dagli obblighi di pubblicità.

Il Fatto

Un’azienda farmaceutica impugnava gli atti della procedura negoziata, indetta ai sensi dell’art. 76, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36/2023, per la stipula di accordi quadro monofornitore della durata di 48 mesi, suddivisi in 186 lotti, per la fornitura di farmaci esclusivi occorrenti alle aziende sanitarie della Regione. La ricorrente, invitata a manifestare interesse per il lotto n. 50, censurava l’indeterminatezza dell’oggetto, poiché i lotti erano individuati solo per azienda e importo massimo, con facoltà della stazione appaltante di ordinare anche farmaci innovativi futuri, senza alcun rilancio competitivo. La società chiedeva l’annullamento degli atti e, in via subordinata, la rimessione alla CGUE ex art. 267 TFUE.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente ricostruito la natura dell’accordo quadro, qualificandolo come contratto normativo, i cui elementi essenziali sono la durata e il corrispettivo, mentre la quantità è requisito solo eventuale. Nell’ipotesi di unico operatore per diritti di esclusiva brevettuale, risultano fissi fornitore, prezzo – determinato dall’accordo con l’AIFA – e oggetto, identificato dall’AIC dei singoli farmaci. La stazione appaltante può quindi legittimamente scegliere se indire un’unica procedura per tutti i farmaci esclusivi dell’operatore o distinte procedure, completando il contenuto con il valore complessivo degli ordinativi, in coerenza con l’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 e con la giurisprudenza della CGUE che richiede solo l’indicazione di un valore massimo.

Quanto alla prima eccezione, il collegio ha ritenuto fondato il difetto di legittimazione. La pretesa della ricorrente di ottenere l’indicazione delle quantità è una mera utilità di fatto, priva di fondamento normativo: l’esercizio legittimo dell’autonomia negoziale della stazione appaltante non è lesivo della sfera giuridica dell’operatore, il quale conserva la libertà di aderire o meno all’invito. Gli atti impugnati costituiscono solo un’opportunità di investimento.

Quanto alla seconda eccezione, il TAR ha escluso la carenza di interesse solo perché la società ricorrente non subirebbe alcun pregiudizio dall’annullamento, potendo comunque ottenere lo stesso risultato non aderendo alla procedura. Il rischio di ordinativi di farmaci non esclusivi in fase esecutiva è stato definito evento patologico meramente eventuale, non desumibile dalla lex specialis, che contiene clausole inderogabili che limitano l’oggetto ai soli farmaci in regime di esclusiva e dispongono l’attivazione di nuova procedura in caso di scadenza brevettuale. L’eventuale violazione in fase esecutiva sarebbe comunque presidiata dal regime di pubblicità di cui agli artt. 23 e 28 d.lgs. n. 36/2023 e dall’azione davanti al giudice ordinario.

Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile per carenza di legittimazione e interesse, con compensazione delle spese per la novità della questione. La domanda di rimessione alla CGUE è stata ritenuta manifestamente infondata, risultando la normativa nazionale conforme a quella comunitaria.