Accordo quadro mono-fornitore per farmaci esclusivi e legittimazione all’impugnazione (TAR Abruzzo n. 415 del 11.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’operatore economico che non partecipi a una procedura negoziata senza bando, indetta per la stipula di un accordo quadro mono-fornitore per la fornitura di farmaci esclusivi, non è legittimato a impugnare immediatamente la lex specialis quando la determinazione del valore massimo stimato dell’accordo, ai sensi dell’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, consenta di valutare ex ante lo sforzo imprenditoriale richiesto. La mancata indicazione dei quantitativi di ciascun singolo farmaco non rende indeterminato l’oggetto del contratto, ove lo stesso sia determinabile per relationem in relazione al “pacchetto” di farmaci esclusivi commercializzati dall’unico operatore. La tutela della continuità terapeutica e il principio del risultato legittimano la scelta della stazione appaltante di ricorrere all’art. 76, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

Una azienda farmaceutica, invitata a manifestare interesse per la procedura negoziata senza bando indetta dalla centrale di committenza regionale per la fornitura di farmaci esclusivi alle Aziende Sanitarie, ha impugnato la lex specialis. La procedura, articolata in lotti e basata su un accordo quadro quadriennale mono-fornitore, fissava per ciascun operatore un massimale di spesa, determinato sulla spesa storica, senza individuare puntualmente prodotti, quantitativi e prezzi unitari. La società ricorrente lamentava l’illegittimità di tale impostazione per l’indeterminatezza dell’oggetto contrattuale e l’aleatorietà dell’operazione.

La Motivazione del Tribunale

Il Tribunale ha preliminarmente ricostruito l’istituto dell’accordo quadro, quale contratto che richiede la fissazione del solo importo massimo per garantire il rispetto dei principi di parità di trattamento e trasparenza, escludendo che l’aggiudicatario possa pretendere la precisa predeterminazione degli ordinativi. La sentenza richiama la giurisprudenza amministrativa e della Corte di Giustizia UE in materia, per affermare che l’indicazione del valore massimo stimato è sufficiente a rendere legittima la lex specialis.

Quanto alla legittimazione all’impugnazione, il Collegio ha escluso che la fattispecie rientri nell’eccezione alla regola della doppia impugnativa, che consente l’immediata contestazione di clausole immediatamente escludenti. Nel caso di specie, la procedura indetta non richiede una vera offerta ma una mera manifestazione di interesse, finalizzata a garantire la continuità terapeutica per i pazienti fragili, obiettivo di rilievo pubblico che giustifica la scelta della procedura negoziata senza previa pubblicazione.

Il Tribunale ha quindi rilevato l’insussistenza delle lacune informative lamentate, poiché l’indicazione del valore massimo stimato dell’accordo, calcolato sulla base della spesa storica, consente all’unico operatore di valutare la propria capacità di adempiere. La mancata previsione dei quantitativi per singolo farmaco non è richiesta dall’art. 59, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 ed è giustificata dall’impossibilità di prevedere le scelte prescrittive dei medici, trattandosi di incertezze fisiologiche. La lex specialis contiene adeguati strumenti di tutela contro le sopravvenienze, come la verifica della persistenza dell’unicità del fornitore e l’attivazione di nuove procedure in caso di decadenza brevettuale.

Esclusa la rilevanza delle contestazioni relative alla possibilità di ordinare farmaci non esclusivi in fase esecutiva, ipotesi non supportata dal testo degli atti di gara e comunque soggetta a un regime di pubblicità legale, il Collegio ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva, compensando le spese di lite per la novità delle questioni.