Sanzione pecuniaria annullata per il mero utilizzatore del bungalow abusivo (TAR Abruzzo n. 275 del 14.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, può essere legittimamente irrogata soltanto nei confronti del soggetto che sia personalmente responsabile dell’abuso edilizio o che abbia il potere giuridico di eseguire il comando ripristinatorio. Il mero utilizzatore, titolare di un diritto personale di godimento su una piazzola di campeggio, non è legittimato passivo dell’ingiunzione di demolizione né, di conseguenza, destinatario della sanzione. Il manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo e allacciato alle reti è bene immobile ai sensi dell’art. 812 cod. civ. e, se realizzato su suolo altrui senza valido titolo di superficie, appartiene per accessione al proprietario del fondo ex art. 934 cod. civ..

Il Fatto

Il Comune di Casalbordino, con atto del 18 aprile 2024, disponeva l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un bungalow prefabbricato e dell’area di sedime, nonché irrogava la sanzione pecuniaria di €20.000,00 ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 al ricorrente, per la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione di una struttura realizzata senza titolo in zona vincolata. Il privato, che aveva avuto in locazione annuale la piazzola da una società cooperativa e aveva acquistato un “kit bungalow montabile”, impugnava il provvedimento deducendo la violazione dell’art. 31, comma 4-bis, citato, il difetto di istruttoria e l’eccesso di potere, rilevando di aver rimosso la struttura prima dell’irrogazione della sanzione e di essere estraneo alla realizzazione dell’abuso.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile il gravame limitatamente all’atto acquisitivo, per sopravvenuta carenza di interesse dichiarata dal difensore in udienza, rigettando invece l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione in relazione alle censure sulla sanzione.

Nel merito, il Collegio ha accolto il ricorso. La sentenza richiama il principio per cui il fatto di utilizzare un’opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione, ben potendo l’utilizzatore essere un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera, come l’affittuario o il comodatario. L’ordine di demolizione è legittimo solo se il destinatario sia personalmente responsabile dell’abuso, dovendo altrimenti essere diretto contro il proprietario o contro il soggetto al quale l’abuso sia materialmente ascrivibile.

La decisione si sofferma quindi sulla natura giuridica dei bungalow. Il Tribunale, valorizzando l’art. 812 cod. civ., l’art. 4 del R.D.L. n. 652/1939 e la giurisprudenza della Corte di cassazione, qualifica il manufatto come bene immobile, in quanto stabilmente collegato al suolo e allacciato alle reti idrica, elettrica e fognaria. Tale qualificazione comporta l’applicazione del fenomeno dell’accessione ex art. 934 cod. civ.: il bungalow edificato su suolo altrui appartiene al proprietario della piazzola, non essendo emersi elementi sulla valida costituzione di un diritto di superficie.

Il Collegio, pur dichiarandosi consapevole del contrario orientamento del Consiglio di Stato richiamato dall’Amministrazione, ne motiva il discostamento. L’eventuale contratto di natura personale per il posizionamento della struttura sarebbe nullo per inesistenza dell’oggetto, presupponendo la natura mobile del bene, incompatibile con il dato fattuale. Il ricorrente, che aveva acquistato solo un kit di montaggio e, come emerso dal processo penale, era rimasto ignaro della realizzazione di una vera e propria abitazione infissa al suolo, non poteva essere considerato proprietario né possessore qualificato, ma al più mero utilizzatore in forza di un diritto personale di godimento, privo del potere di demolire il bene immobile. Accogliendo il ricorso, il TAR ha annullato la sanzione, ritenendo l’Amministrazione non aver analizzato le posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti e i rispettivi poteri sul bene.