L’azione di accertamento sui rapporti tra amministrazioni non elude il termine di decadenza (TAR Emilia-Romagna n. 1441 del 13.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli accordi tra pubbliche amministrazioni finalizzati allo svolgimento coordinato di funzioni e servizi, sottoscritti ai sensi dell’art. 30 del TUEL, costituiscono una species del genus degli accordi di cui all’art. 15 della legge n. 241/1990, con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a. L’azione di accertamento non può, tuttavia, essere esperita qualora con essa si chieda al giudice, di fatto, di caducare provvedimenti amministrativi non esplicitamente impugnati, trasformandosi in un espediente processuale per superare i limiti ed i termini previsti dal codice del processo amministrativo. L’approvazione degli atti di modifica di una convenzione e dei conseguenti bilanci, senza tempestiva impugnazione, integra acquiescenza che esclude la legittimazione ad agire e rende incensurabili gli atti amministrativi adottati nel frattempo.

Il Fatto

Sei Comuni avevano costituito un’Unione e stipulato una convenzione per il trasferimento all’ente delle funzioni di polizia municipale e protezione civile. Il riparto delle spese seguiva il criterio della popolazione, mentre i proventi delle sanzioni al codice della strada erano distribuiti secondo il criterio della territorialità. Ritenuto incongruo tale sistema, l’Unione modificava la convenzione nel 2016, deliberando un diverso criterio di riparto, approvato con il voto favorevole di tutti i Comuni, compreso quello oggi ricorrente, che successivamente approvava anche i bilanci basati sulle nuove regole.

Nel 2019, a fronte dell’ennesima proposta di modifica, un Comune contestava il modus operandi dell’Unione, rivendicando la persistente vigenza della convenzione originaria e chiedendo la condanna alla restituzione delle somme che sarebbero state indebitamente trattenute. L’ente, pertanto, proponeva un’azione di accertamento, volta a far valere la vigenza dell’accordo del 2012 e la corretta interpretazione dello stesso, senza tuttavia impugnare gli atti di modifica e quelli applicativi.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, richiamando il consolidato insegnamento per cui le convenzioni tra amministrazioni per la gestione associata di funzioni, quali quelle ex art. 30 del TUEL, rientrano nel novero degli accordi di cui all’art. 15 della legge n. 241/1990, la cui cognizione è devoluta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

Nel merito, il Collegio ha rilevato come la vicenda non concernesse l’esecuzione di un provvedimento di riconoscimento del debito, non essendo tale riconoscimento mai intervenuto, né la legittimità dell’attività amministrativa, avendo il Comune ricorrente approvato la modifica della convenzione e gli atti contabili successivi. La questione atteneva, piuttosto, all’applicazione delle condizioni contrattuali dell’accordo originario, le cui modifiche erano state deliberate e ratificate con il contributo dello stesso ente.

La Corte ha quindi evidenziato come nessuno degli atti adottati tra il 2016 e il 2019 fosse stato impugnato, configurandosi una piena acquiescenza all’agire dell’Unione, preclusiva dell’esperibilità dell’azione. L’accoglimento della domanda di accertamento della vigenza della convenzione del 2012 avrebbe, infatti, implicato un vaglio indiretto della legittimità di provvedimenti non impugnati nel termine di decadenza, eludendo il principio della loro intangibilità.

Richiamando i principi espressi dal Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2579 del 2024 e dal CGARS n. 1159 del 2022, il Tribunale ha concluso che l’azione di accertamento non può trasformarsi in un espediente per superare i limiti processuali. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile.