Payback dispositivi medici: atti regionali devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 11610 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, per gli anni 2015-2018, costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost., non avente natura tributaria, e non viola i principi di irretroattività, affidamento e libertà di iniziativa economica, essendo la relativa disciplina già nota alle imprese fornitrici sin dal 2015. Gli atti regionali e provinciali, adottati ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, che definiscono l’elenco delle aziende fornitrici e gli importi dovuti per il ripiano, non sono espressione di potere autoritativo, ma costituiscono il risultato di un’attività vincolata di accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur. Ne consegue che le relative controversie, involgendo un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, non essendo configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a.. Il provvedimento ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa e le linee guida restano invece impugnabili dinanzi al giudice amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici alle strutture del Servizio sanitario nazionale, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio una pluralità di atti riguardanti il ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018. L’impugnazione riguardava i decreti ministeriali di certificazione dello sforamento e di adozione delle linee guida, l’accordo Stato-Regioni del 2019, la circolare ministeriale del 2019, e la determinazione dirigenziale della Provincia Autonoma di Trento che quantificava gli importi dovuti dalla società. Il ricorso, inizialmente proposto in via straordinaria al Presidente della Repubblica, è stato trasposto dinanzi al giudice amministrativo in seguito all’opposizione delle amministrazioni statali.

La ricorrente ha dedotto numerosi motivi, incentrati sull’asserita illegittimità costituzionale della normativa sul payback per contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 42, 53, 81, 97 e 117 Cost., e sull’illegittimità derivata degli atti impugnati per violazione di principi eurounitari, quali il legittimo affidamento, la libertà di impresa e la neutralità dell’IVA.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto le censure relative agli atti ministeriali e statali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback una misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo solidaristico e prestazione patrimoniale imposta conforme all’art. 23 Cost. In particolare, il Collegio ha escluso la violazione del principio di irretroattività, poiché le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano, e ha ritenuto non fondate le doglianze sulla fissazione ex post dei tetti regionali, uniformati al 4,4% del fabbisogno, misura già nota quale tetto nazionale.

Il TAR ha altresì dichiarato la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità prospettata dalla ricorrente in ordine alla mancata previsione di una “no payback area” a favore delle piccole e medie imprese. Il fatturato, quale criterio di riparto, è stato ritenuto idoneo indice di sostenibilità soggettiva del contributo, e la mancata introduzione di franchigie o meccanismi perequativi è stata considerata una scelta legislativa ragionevole.

Quanto all’impugnazione dell’atto applicativo della Provincia Autonoma di Trento, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle regioni e province autonome dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 è stata qualificata come meramente attuativo-esecutiva e integralmente vincolata, consistendo nella ricognizione dei dati contabili e nella conseguente quantificazione dell’importo dovuto da ciascuna impresa, senza alcun margine di discrezionalità.

Secondo il Collegio, l’atto regionale non implica una spendita di potere autoritativo, ma dà vita a un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, radicato a valle del provvedimento ministeriale. La situazione giuridica azionata dalla ricorrente è pertanto un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente radicamento della giurisdizione presso il giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione in tema di attività vincolata della pubblica amministrazione.

Il TAR ha infine compensato le spese di lite, in ragione della complessità delle questioni trattate, e ha assegnato alle parti i termini di legge per l’eventuale riproposizione del giudizio dinanzi al giudice ordinario.