Annullamento del provvedimento che sottrae la funzione prescrittiva a struttura privata accreditata (TAR Molise n. 349 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’Amministrazione sanitaria, nell’esercizio della propria discrezionalità di programmazione e governo della spesa, può ridefinire l’assetto organizzativo del servizio di radioterapia, ma tale potere incontra i limiti della completezza dell’istruttoria, dell’adeguatezza della motivazione e del rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. È illegittimo il provvedimento che sottrae a una struttura privata accreditata la fase di prescrizione e validazione delle prestazioni radioterapiche, affidandola a un soggetto diverso da quello che ha in cura il paziente, qualora l’Amministrazione non abbia valutato la praticabilità di soluzioni alternative, meno invasive, pure emergenti dal quadro normativo e dal parere ministeriale, come quella di mantenere l’abilitazione all’uso dei ricettari in presenza di personale medico riconducibile ai policlinici universitari ai sensi dell’art. 50, commi 2° e 4°, del D.L. n. 269/2003. La mancata comparazione tra il modello prescelto e le opzioni organizzative effettivamente percorribili determina un vizio di istruttoria e motivazione, nonché la violazione del principio di proporzionalità, con possibile pregiudizio per la tempestività e la continuità delle cure salvavita.

Il Fatto

La società ricorrente, gestore dell’unica struttura regionale accreditata per l’erogazione di prestazioni di radioterapia, ha impugnato il decreto del Commissario ad acta per l’Attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise e i conseguenti atti dell’Azienda Sanitaria Regionale, che hanno variato il sistema di erogazione delle prestazioni radioterapiche. Il nuovo modello organizzativo individuava nell’Unità Operativa Complessa di Oncologia di un diverso presidio ospedaliero il centro deputato a prescrivere e validare ogni prestazione di radioterapia erogata dal personale medico della struttura ricorrente, sottraendo a quest’ultima l’autonomia nella gestione del percorso di cura del paziente oncologico. La società ha dedotto la carenza di istruttoria e motivazione, la violazione del principio di proporzionalità e l’erronea interpretazione del parere del Ministero della Salute, che non avrebbe imposto quale esito necessitato la centralizzazione della funzione prescrittiva.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha ritenuto fondate le censure, pur riconoscendo l’astratta titolarità in capo all’Amministrazione sanitaria del potere di ridefinire l’assetto organizzativo del servizio. La pur ampia discrezionalità amministrativa incontra, infatti, i limiti della completezza dell’istruttoria, dell’adeguatezza della motivazione e del rispetto del principio di proporzionalità.

L’istruttoria svolta dalla Struttura Commissariale è risultata incompleta sotto un profilo decisivo. Il parere ministeriale del 22 dicembre 2022, richiamato dal provvedimento impugnato, lasciava aperta la possibilità di adottare soluzioni organizzative differenti, consentendo, in via eccezionale, di affidare la funzione prescrittiva alle strutture sanitarie ove fosse presente personale riconducibile ai policlinici universitari. In particolare, l’art. 50, commi 2° e 4°, del D.L. n. 269/2003 consente la consegna dei ricettari medici standardizzati anche ai policlinici universitari e, ove autorizzati dalle regioni, agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico. Il decreto impugnato, pur richiamando tale normativa, ne ha disatteso i contenuti, ritenendo che si imponesse senza alternative l’adozione di un sistema centralizzato, senza svolgere alcuna effettiva comparazione tra il modello prescelto e le opzioni praticabili.

La carenza istruttoria si è riflessa sulla motivazione del provvedimento, limitata all’evidenziazione delle esigenze di controllo della spesa sanitaria e di monitoraggio dell’appropriatezza prescrittiva. L’Amministrazione non ha spiegato per quali ragioni tali obiettivi non avrebbero potuto essere perseguiti mediante strumenti meno invasivi dell’autonomia organizzativa della struttura ricorrente, come sistemi di verifica ex post, attività di audit o controlli periodici, che non comportassero il sacrificio degli interessi compresenti di natura sanitaria e imprenditoriale.

La violazione del principio di proporzionalità è derivata dalla mancata dimostrazione dell’ineludibile necessità dell’integrale centralizzazione delle prescrizioni e dell’inidoneità delle soluzioni alternative. La scelta organizzativa ha determinato una significativa alterazione del percorso terapeutico, imponendo l’intervento di un soggetto prescrittore distinto da quello ove opera il medico radioterapista che definisce il trattamento, con possibili ricadute sulla tempestività e sulla continuità dell’assistenza a pazienti oncologici. A fronte di tale rilevante sacrificio, il provvedimento non conteneva alcuna dimostrazione dell’indispensabilità della soluzione adottata.

Le conclusioni hanno trovato conferma nella sopravvenienza procedimentale: il decreto commissariale n. 36 del 3 marzo 2025 ha revocato il provvedimento impugnato, dando atto che la società ricorrente costituisce l’unico erogatore delle prestazioni di radioterapia nella Regione e che la separazione tra attività prescrittiva ed erogazione del trattamento avrebbe determinato svantaggi per i pazienti, riconoscendo la praticabilità della soluzione alternativa. Il TAR ha quindi dichiarato il ricorso in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e, per il resto, lo ha accolto, annullando gli atti impugnati nella parte in cui hanno continuato a spiegare effetti con riferimento al periodo anteriore alla revoca.