Ripiano payback dispositivi medici: atti regionali devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 14373 del 27.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia con cui un’azienda fornitrice di dispositivi medici impugna il provvedimento regionale che determina la quota di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e il successivo atto di ricalcolo degli importi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché l’attività della regione è interamente vincolata e si sostanzia in un accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur, che incide su un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediato dall’esercizio di alcun potere autoritativo. La cognizione del giudice amministrativo permane, invece, per l’impugnazione degli atti statali generali (decreto di certificazione del superamento del tetto, linee guida, accordo in Conferenza Stato-Regioni), rispetto alla quale le censure sulla pretesa retroattività del meccanismo e sulla lesione dell’affidamento sono infondate, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e della consapevolezza ex ante del rischio di ripianamento da parte degli operatori.

Il Fatto

La società ricorrente, impresa fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il provvedimento con cui la Regione Puglia ha ripartito tra le aziende fornitrici il c.d. payback per gli anni 2015-2018, nonché l’atto di ricalcolo degli importi dovuti. Unitamente agli atti regionali applicativi, la ricorrente ha gravato i presupposti atti statali: il decreto interministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali, l’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni e le relative circolari. A fondamento del ricorso, la società ha dedotto l’illegittimità costituzionale della normativa sul ripiano e la sua incompatibilità con i principi eurounitari, chiedendo la rimessione alla Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio, richiamando i propri precedenti, ha operato una netta distinzione tra le domande proposte avverso gli atti statali e quelle relative ai provvedimenti regionali, applicando il tradizionale criterio del petitum sostanziale ai fini del riparto di giurisdizione.

Quanto agli atti regionali di riparto e ricalcolo, il Collegio ne ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La regione, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, svolge un’attività meramente attuativo-esecutiva: verifica la documentazione contabile, definisce l’elenco delle aziende soggette al ripiano e impone il pagamento della quota, senza alcun margine di discrezionalità tecnica o amministrativa. L’importo è determinato applicando matematicamente una percentuale fissata dalla legge al fatturato calcolato dagli enti del Servizio sanitario regionale, secondo i criteri già stabiliti dal decreto ministeriale di certificazione. L’atto regionale, pur formalmente qualificato come provvedimento, non è espressione di potere autoritativo, ma accertamento tecnico del quantum debeatur, da cui deriva un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, radicato su un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale. In applicazione della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione, la controversia è quindi devoluta al giudice ordinario.

Con riferimento agli atti statali, il ricorso è stato invece rigettato nel merito. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata, idonea a garantire la razionalizzazione della spesa sanitaria, e ha escluso la violazione della riserva di legge ex art. 23 Cost., essendo la disciplina completa di soggetti, oggetto e procedura.

Quanto alla dedotta lesione dell’affidamento e alla pretesa natura retroattiva della fissazione dei tetti, la Corte ha rilevato che le imprese erano consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il tetto regionale, fissato al 4,4% del fabbisogno standard, coincide con quello nazionale già noto, sicché l’operatore economico era in grado di orientare le proprie condotte e di considerare l’alea insita nel meccanismo. Il payback, operando ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva e non sui contratti, non altera l’esito delle gare pubbliche, né lede i principi di evidenza pubblica.

La sentenza ha infine dichiarato l’inammissibilità della domanda per difetto di giurisdizione anche relativamente all’atto di ricalcolo adottato dalla Regione Emilia-Romagna in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, trattandosi di attività meramente matematica di riduzione al 48% dell’importo. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., entro il termine di legge.