Ripiano payback dispositivi medici: alla regione attività vincolata, al giudice ordinario la giurisdizione (TAR Lazio n. 14360 del 26.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui la regione, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, approva l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 costituisce esercizio di attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche tecnica, consistente in una mera ricognizione contabile e in un calcolo matematico delle quote dovute. Ne consegue che la relativa controversia, involgendo un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È invece infondata l’impugnazione dei decreti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e delle linee guida, atteso che il meccanismo del payback era già noto alle imprese fin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, con conseguente esclusione della violazione dei principi di irretroattività, affidamento e libertà di iniziativa economica.

Il Fatto

Una società attiva nella vendita di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il provvedimento con cui la Regione Toscana aveva determinato la sua quota di ripiano del c.d. payback per gli anni 2015-2018, nonché i presupposti atti statali: il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali e l’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni. La ricorrente ha dedotto plurimi vizi di legittimità, lesione dell’affidamento e dell’iniziativa economica, nonché questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità eurounitaria del meccanismo di ripiano, chiedendo anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, richiamando i propri precedenti conformi, ha operato una netta distinzione tra gli atti statali e il provvedimento regionale applicativo. Quanto alle censure avverso i decreti ministeriali e le linee guida, il Tribunale le ha rigettate nel merito, valorizzando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 che ha ritenuto il payback misura ragionevole e proporzionata. Il meccanismo, qualificato come contributo di solidarietà, era prevedibile fin dal 2015: le imprese erano consapevoli dell’esistenza del tetto di spesa nazionale al 4,4% e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento. L’intervento normativo del 2022, con l’introduzione del comma 9-bis, ha solo reso operative le procedure già esistenti, senza innovare il quadro sostanziale, con conseguente esclusione di profili di irretroattività e di lesione dell’affidamento.

Con riferimento al provvedimento regionale, il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alla regione dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 è stata qualificata come meramente attuativo-esecutiva: la verifica della documentazione contabile, la definizione dell’elenco delle aziende e la quantificazione delle quote derivano da calcoli matematici applicati a dati già certificati a livello ministeriale, senza alcuna spendita di potere autoritativo e senza margini di discrezionalità, anche solo tecnica.

Ne consegue che la situazione giuridica vantata dalla società non è l’interesse legittimo alla legittimità dell’esercizio del potere, bensì il diritto soggettivo a non pagare o a pagare una somma correttamente calcolata, collocato a valle del potere autoritativo in un rapporto ormai paritario. Il Collegio ha richiamato la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022, n. 10089 del 2020) secondo cui spetta al giudice ordinario la controversia in cui l’amministrazione eserciti attività vincolata. Ha infine precisato che la clausola di impugnabilità contenuta nei provvedimenti regionali è irrilevante, non potendo derogare al riparto di giurisdizione.

Il TAR ha dichiarato inoltre inammissibile, per le stesse ragioni, l’impugnazione degli atti con cui un’altra regione aveva rideterminato la quota in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024 (riduzione al 48%), trattandosi di attività meramente matematica. Le questioni di legittimità costituzionale e il rinvio pregiudiziale sono stati ritenuti superati alla luce delle pronunce della Consulta. La causa è stata riassumibile dinanzi al giudice ordinario entro il termine di legge, con spese compensate per la complessità delle questioni.