Permesso di costruire convenzionato: l’inerzia comunale è silenzio-inadempimento (TAR Lombardia n. 4139 del 19.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il procedimento di permesso di costruire convenzionato, disciplinato dall’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001, ha struttura unitaria: la Convenzione urbanistica non è un presupposto documentale esterno, ma uno degli esiti che il procedimento stesso è chiamato a produrre all’esito dell’istruttoria. Ne discende che l’interruzione dei termini disposta dall’amministrazione per la mancata approvazione della Convenzione è illegittima, poiché l’istruttoria sul progetto edilizio e quella sul contenuto convenzionale devono procedere contestualmente e nei termini di legge. Decorso il termine, matura l’obbligo di provvedere in modo espresso sull’istanza, positivo o negativo, e l’inerzia è qualificabile come silenzio-inadempimento, azionabile ex artt. 31 e 117 c.p.a. con conseguente nomina del commissario ad acta in caso di inottemperanza. Il meccanismo del silenzio-assenso non opera invece sulla fase convenzionale, ma solo sul titolo edilizio una volta stipulata la Convenzione.

Il Fatto

La società ricorrente presentava al Comune di Milano un’istanza di permesso di costruire convenzionato, ai sensi dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001, per un intervento di nuova costruzione, allegando la bozza di Convenzione urbanistica. L’ente comunicava l’interruzione dei termini del procedimento, ritenendo l’istanza mancante della Convenzione approvata dall’organo comunale competente e qualificando tale atto come presupposto propedeutico al rilascio del titolo, pur attestando che l’istruttoria progettuale era stata comunque avviata. A fronte delle sollecitazioni della società, rimaste senza riscontro, veniva proposto ricorso ex art. 117 c.p.a. per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento e la condanna dell’amministrazione a concludere il procedimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto la tesi comunale della “struttura bifasica” del procedimento, pur condividendo la premessa per cui il silenzio-assenso non opera sulla fase convenzionale ma solo sul successivo momento del titolo edilizio, una volta che la Convenzione sia stata approvata e stipulata. Da tale corretta impostazione non può tuttavia farsi discendere la legittimità di una stasi procedimentale indefinita fondata sulla mera mancata approvazione della Convenzione: la giurisprudenza richiamata dall’ente afferma soltanto l’inapplicabilità del silenzio-assenso, non già l’inesistenza dell’obbligo di provvedere.

La determinazione di interruzione non trova riscontro nel quadro normativo. L’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001 consente l’interruzione del termine una sola volta, entro trenta giorni, solo per richiedere documenti integrativi non nella disponibilità dell’amministrazione; l’art. 2, comma 7, legge n. 241/1990 ammette la sospensione per un periodo non superiore a trenta giorni. La Convenzione non è però una carenza documentale “esterna”, ma il risultato del segmento consensuale del procedimento, da formarsi proprio all’esito dell’attività istruttoria, secondo la logica dell’art. 11 legge n. 241/1990 richiamato dall’art. 28-bis, comma 6. L’approvazione della Convenzione presuppone il preventivo e integrale svolgimento dell’istruttoria tecnica, che sola può definire i contenuti convenzionali: la stipula è esito del procedimento, non suo presupposto.

La Corte ha inoltre valorizzato l’art. 39 del Regolamento Edilizio del Comune di Milano, che qualifica come “unitario” il procedimento di formazione del titolo e impone la contestualità dell’istruttoria sul progetto e sulla Convenzione. L’amministrazione, anziché paralizzare l’iter, avrebbe dovuto coltivare l’istruttoria, verificare la praticabilità della soluzione convenzionata e sottoporre lo schema di Convenzione all’organo competente, attivando un confronto “ponderato e dinamico” con il privato.

Esclusa la legittimità dell’interruzione, il termine di conclusione del procedimento risulta consumato: sussiste un obbligo specifico di provvedere, che impone all’ente di definire l’istanza con una determinazione espressa, positiva o negativa, sorretta da adeguata istruttoria e motivazione. Il ricorso è stato pertanto accolto, dichiarando l’illegittimità del silenzio-inadempimento e ordinando al Comune di pronunciarsi espressamente, completando l’istruttoria e trasmettendo alla Giunta lo schema definitivo di Convenzione entro sessanta giorni, con nomina del commissario ad acta in caso di inottemperanza.