Chiarimenti non dimostrativi e modifica occulta dell’offerta: esclusione dal PEF in gara di concessione (TAR Abruzzo n. 463 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle gare per l’affidamento di una concessione di servizi, il piano economico-finanziario (PEF) è elemento essenziale dell’offerta, perché consente alla stazione appaltante di verificare l’adeguatezza e la sostenibilità economica della proposta ai sensi dell’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023. È ammissibile l’offerta del concorrente che faccia proprio il PEF posto a base di gara, modificandone l’aumento tariffario, purché i dati esposti siano coerenti con l’offerta economica presentata. I chiarimenti chiesti dalla commissione non possono colmare lacune sostanziali dell’offerta né consentirne una modifica occulta: qualora il concorrente prospetti un aumento dei ricavi derivante da una non specificata variazione dell’occupazione della struttura, senza quantificarla e senza esporne i corrispondenti costi, il chiarimento è solo apparente e l’offerta deve essere esclusa per inattendibilità. Tale esclusione non consegue alla mera coincidenza formale del PEF con quello a base di gara, ma all’incapacità dell’operatore di dimostrare l’equilibrio economico della gestione.

Il Fatto

Il Consorzio ricorrente impugnava l’aggiudicazione, disposta dall’AGIR in favore del RTI controinteressato, della concessione per la gestione di una casa di riposo, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il disciplinare prevedeva, a pena di esclusione, l’allegazione all’offerta di un PEF elaborato dal concorrente ai sensi dell’art. 185 d.lgs. n. 36/2023, e la facoltà di aumentare la retta giornaliera fino al 12,50%.

L’aggiudicatario, che offriva un rialzo del 7,10%, aveva allegato un PEF con i ricavi corrispondenti all’aumento massimo del 12,50%, giustificando la differenza, solo in sede di chiarimenti, con una generica “diversa occupazione media della struttura”. La ricorrente deduceva la violazione del disciplinare e dell’art. 185 d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che il RTI avrebbe dovuto essere escluso per l’incompletezza e l’inattendibilità del PEF. Si costituivano l’AGIR e l’aggiudicatario, che proponeva ricorso incidentale volto all’annullamento del disciplinare e all’esclusione dell’offerta della ricorrente.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale, rilevando che la ricorrente non contestava l’aumento dell’occupazione in sé, ma il fatto che esso emergesse solo nei chiarimenti, implicando una modifica inammissibile dell’offerta, e che non fossero esposti i costi corrispondenti.

Nel merito, il Collegio ha ricordato che il concessionario, assumendo il rischio operativo, deve dimostrare la sostenibilità dell’offerta tramite un modello organizzativo efficiente, e che il PEF deve esporre tutti i costi e i ricavi attesi. La commissione, rilevata la coincidenza formale del PEF con quello a base di gara, ha correttamente richiesto chiarimenti, attività ammessa dall’art. 185, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 prima dell’assegnazione del punteggio.

Tuttavia, i chiarimenti resi dall’aggiudicatario sono stati giudicati solo apparenti: la prospettata variazione dell’occupazione media era priva di qualsiasi indicazione quantitativa, essendo l’entità dell’aumento del numero di posti letto stata rivelata solo in giudizio, in modo irrilevante e in contrasto con il PEF allegato. Inoltre, l’offerta è stata ritenuta inattendibile, perché a fronte dei maggiori ricavi da occupazione non erano stati esposti i corrispondenti costi variabili, non potendosi imputare alla capacità produttiva non occupata né ricavi né costi.

Quanto al ricorso incidentale, il Collegio ne ha dichiarato inammissibili i primi due motivi, condizionati all’accoglimento di censure non accolte; ha dichiarato inammissibile e infondato il terzo motivo, relativo alla competenza a chiedere chiarimenti; inammissibile il quarto, concernente la verifica di anomalia dell’offerta della ricorrente, poteri non ancora esercitati e riservati alla stazione appaltante. Il quinto motivo è stato respinto, avendo la ricorrente analiticamente dimostrato il rispetto degli standard assistenziali, prescritti per nucleo e non per singolo paziente.