Sanzione pecuniaria e accessione: l’utilizzatore senza poteri demolitori non è responsabile (TAR Abruzzo Pescara n. 302/2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, può essere legittimamente irrogata solo nei confronti del soggetto che, essendo proprietario dell’opera abusiva o autore dell’abuso, abbia il potere giuridico di eseguire il comando ripristinatorio. Il mero utilizzatore, che vanta un diritto personale di godimento su un manufatto stabilmente infisso al suolo, non è legittimato passivo dell’ingiunzione a demolire e quindi non è sanzionabile. I bungalow stabilmente collegati alla rete elettrica, idrica e fognaria costituiscono beni immobili per accessione ai sensi degli artt. 812 e 934 c.c., con conseguente nullità del contratto che ne presupponga la natura mobile, rilevabile d’ufficio incidenter tantum. L’Amministrazione deve accertare la posizione giuridica di ciascun soggetto coinvolto, valutando le ipotesi di cui agli artt. 935, 936 e 937 c.c., senza applicare automaticamente il massimo edittale.

Il Fatto

Con atto del 6 giugno 2024, il Comune di Casalbordino disponeva l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di una struttura prefabbricata di mq 33,40, insistente su una piazzola locata al ricorrente, e irrogava a quest’ultimo la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 per la mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 69 del 2021. Il provvedimento era fondato sulla natura abusiva del manufatto, realizzato senza titolo edilizio in area vincolata. Il ricorrente, che aveva rimosso il bungalow nell’agosto 2023, impugnava l’atto deducendo la violazione del principio di proporzionalità e l’insussistenza della propria responsabilità, essendo un mero detentore della piazzola e non proprietario né autore dell’abuso.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento all’atto acquisitivo, ma ha accolto la domanda di annullamento della sanzione pecuniaria, respingendo l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune, che censurava la mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione presupposta.

Nel merito, il Collegio ha valorizzato il principio secondo cui il fatto di utilizzare un’opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione, richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato. L’ingiunzione è legittima solo se il soggetto sia personalmente responsabile dell’abuso, dovendo altrimenti essere diretta nei confronti del proprietario o di chi materialmente lo ha realizzato.

La Corte ha qualificato i bungalow come beni immobili, in quanto stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti, richiamando l’art. 812 c.c., il R.D.L. n. 652/1939 e la giurisprudenza della Cassazione. Tale qualificazione comporta l’operare del principio di accessione ex art. 934 c.c., in favore del proprietario del suolo, con conseguente nullità dei contratti di locazione e vendita che presuppongano la natura mobile delle strutture. Il ricorrente, avendo acquistato solo un “kit bungalow montabile” e non potendo validamente conseguire la proprietà del manufatto, mai ha avuto il potere giuridico di demolire l’opera.

Il TAR si è discostato dall’orientamento del Consiglio di Stato (sentenza n. 5239/2025), ritenendo che l’utilizzatore di un bene immobile non possa essere considerato possessore o detentore qualificato, evidenziando anche l’incoerenza del Comune che ha trattato le opere come non amovibili ai fini della demolizione e come mobili per escludere l’accessione. Accogliendo il ricorso, il Tribunale ha annullato la sanzione, condannando il Comune alla rifusione delle spese.