Autotutela su contributi emergenziali e riparto di giurisdizione (TAR Emilia-Romagna n. 1408 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione va ripartita in base alla natura della situazione soggettiva azionata: sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. La controversia relativa ai ristori previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria per l’emergenza Covid-19 appartiene pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario, vertendosi in materia di diritti soggettivi e non di interessi legittimi, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura sanitaria privata accreditata, aveva aderito all’accordo quadro sottoscritto nel marzo 2020 tra la Regione Emilia-Romagna e l’AIOP per la gestione dell’emergenza Covid-19, che prevedeva l’interruzione dell’attività ordinaria, il divieto di ricorso alla cassa integrazione per il personale e il riconoscimento di acconti mensili commisurati alla differenza tra attività effettivamente svolta e fatturato medio del 2019.

Con la successiva delibera n. 2133/2024 la Regione aveva riconosciuto alle strutture due misure: una indennità di funzione calibrata sui costi del personale non coperti dai ricavi e uno specifico ristoro limitato alla mancata attività intra-regione. Con la delibera n. 1503/2025, impugnata, la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 della predetta delibera, per violazione dei limiti di spesa di cui al d.l. n. 34/2020 e per mancanza di copertura finanziaria.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha esaminato in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione, che invocava la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., nonché il profilo rilevato d’ufficio dal Presidente all’udienza di discussione.

Il Collegio ha escluso la riconducibilità della controversia alla materia della concessione di pubblici servizi, trattandosi invece di contributi a fondo perduto o ristori riconosciuti dalla Regione per fronteggiare i disagi subiti dagli operatori privati accreditati durante l’emergenza epidemiologica. Ha quindi richiamato il principio affermato dalle Sezioni Unite n. 15404 del 2024, secondo cui in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare i presupposti, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio.

La decisione si fonda sulla distinzione tra fattispecie in cui la sovvenzione è oggetto di riconoscimento normativo e ipotesi in cui residua una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio: solo in quest’ultimo caso sussiste l’interesse legittimo e la giurisdizione del giudice amministrativo. Nella specie, i criteri di quantificazione degli indennizzi erano del tutto oggettivi, essendo parametrati alla riduzione del fatturato e al costo del lavoro, senza alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’Amministrazione.

La disciplina statale ha attribuito alle Regioni il potere di accordare il contributo in una misura massima predeterminata, mentre la disciplina regionale ha riconosciuto alle strutture il diritto alla sovvenzione, sicché la spettanza assume consistenza di diritto soggettivo. Il TAR ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e compensazione delle spese di lite.