Abuso del titolo per elusione di sanzioni tramite subingresso (TAR Campania n. 4981 del 14.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ipotesi di abuso del titolo di cui all’art. 10 TULPS costituisce fattispecie atipica e residuale, che legittima la sospensione o la revoca dell’autorizzazione di polizia in presenza di un ragionevole e motivato apprezzamento delle circostanze di fatto in termini di pericolo per la sicurezza e l’ordine pubblico. Integra tale figura l’utilizzo strumentale dell’istituto del subingresso nell’attività di somministrazione, posto in essere al fine di eludere i controlli e i provvedimenti sanzionatori dell’amministrazione, dirottando il titolo verso una finalità diversa da quella formalmente autorizzata. La motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio è ammissibile ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241/1990 ed è sufficiente quando la comunicazione di avvio del procedimento descriva compiutamente la vicenda abusiva. Nel processo amministrativo sono inammissibili le censure dedotte in memoria non notificata alla controparte, sia quando risultino del tutto nuove, sia quando introducano elementi sostanzialmente nuovi rispetto ai motivi ritualmente dedotti.

Il Fatto

Una società operante nella somministrazione di alimenti e bevande e titolare di concessione demaniale marittima impugnava l’ordinanza con cui il Comune aveva disposto la sospensione per 15 giorni dell’attività, ai sensi dell’art. 10 TULPS, per abuso del titolo autorizzativo. L’amministrazione contestava alla ricorrente e ad altra società l’uso strumentale dell’istituto del subingresso, realizzato attraverso ripetuti passaggi di ramo d’azienda intervenuti sistematicamente all’esito delle comunicazioni di avvio dei procedimenti sanzionatori, al fine di eludere i provvedimenti inibitori. La ricorrente deduceva vizi di motivazione, carenza istruttoria, contraddittorietà e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, chiedendo l’annullamento dell’ordinanza e degli atti connessi.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha ritenuto le censure infondate, valorizzando la ricostruzione storica dei passaggi aziendali operata dall’amministrazione. I ripetuti subentri nell’attività, intervenuti nel biennio 2024/2025 ogni volta in prossimità dell’adozione di misure inibitorie e senza alcuna seria giustificazione economica od organizzativa, sono stati qualificati come indice altamente indicativo dell’intento elusivo perseguito dalle società coinvolte. Tale condotta integra l’abuso del titolo di cui all’art. 10 TULPS, atteso che l’autorizzazione è stata utilizzata per la finalità non consentita di sottrarsi al sistema sanzionatorio di legge in materia di sicurezza pubblica.

Quanto al difetto di motivazione, il Collegio ha richiamato la giurisprudenza secondo cui la motivazione per relationem è tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, soprattutto quando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori; nella specie, il corredo motivazionale dell’ordinanza, integrato dalla comunicazione di avvio del procedimento del 18 luglio 2025, è stato ritenuto sufficientemente esaustivo in ordine alla reale valenza delle operazioni di subingresso, denotando la linearità dell’istruttoria (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 giugno 2024 n. 5520; Cons. Stato, Sez. IV, 30 ottobre 2018 n. 6169).

Il Tribunale ha inoltre escluso i denunciati vizi di contraddittorietà e illogicità, rilevando che la gestione del bene demaniale marittimo e l’attività di somministrazione costituiscono il risultato di iter procedimentali diversi, fondati su requisiti di affidabilità non sovrapponibili perché afferenti a settori con differenti livelli di tutela della sicurezza collettiva. Quanto alla proporzionalità, la durata di 15 giorni della sospensione è stata giudicata non eccessiva e coerente con i trattamenti sanzionatori previsti dagli artt. 17-ter e 17-quater del TULPS.

Il Collegio ha infine dichiarato inammissibili le censure formulate con le memorie difensive depositate il 21 settembre 2025 e il 24 febbraio 2026, in quanto introdotte con atti non notificati alla controparte, in violazione del principio del contraddittorio e del termine decadenziale. Al riguardo, ha ricordato che la memoria difensiva ha il solo compito di illustrare i motivi già ritualmente dedotti, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 5 gennaio 2023 n. 188). Il ricorso è stato conseguentemente respinto, con condanna della ricorrente alle spese processuali.