Acquisizione gratuita e sanzione: risponde solo il proprietario, non l’utilizzatore con titolo personale (TAR Abruzzo n. 385 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di abusi edilizi, la sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 può essere legittimamente irrogata solo nei confronti del soggetto che, quale proprietario dell’opera, ha il potere giuridico di eseguire il comando ripristinatorio. Il mero utilizzatore, titolare di un diritto personale di godimento, non è legittimato passivo dell’ordine di demolizione né della conseguente sanzione, difettando in capo a lui la disponibilità piena del bene. Il manufatto prefabbricato stabilmente infisso al suolo e allacciato alle reti è bene immobile per accessione ai sensi dell’art. 934 cod. civ., con conseguente acquisto della proprietà da parte del proprietario del suolo. È nullo, per impossibilità della causa, il contratto di locazione della sola piazzola che presupponga la natura mobile della struttura, ove questa sia stata invece realizzata come edificio permanente.

Il Fatto

La ricorrente, non proprietaria dell’area, impugnava la determinazione comunale con cui, constatata l’inottemperanza all’ordine di demolizione di un bungalow prefabbricato, l’Amministrazione aveva disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime e della struttura, irrogando la sanzione pecuniaria di euro 20.000 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001.

La vicenda riguardava piazzole site all’interno di un campeggio, su cui erano state installate strutture tipo “kit bungalow montabili”, poi realizzate come vere e proprie abitazioni stabilmente infisse al suolo e allacciate alle reti, a insaputa degli acquirenti dei kit. La ricorrente, che aveva acquistato solo il kit e stipulato un contratto di locazione della piazzola, non aveva impugnato l’ordine di demolizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente escluso l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’ordine di demolizione, rilevando che la ricorrente, non proprietaria, non aveva interesse a opporsi al ripristino. Ha quindi affrontato la questione centrale della titolarità del potere di demolire l’opera, distinguendo tra posizione di proprietario e mero titolare di un diritto personale di godimento.

Richiamando l’art. 812 cod. civ., la giurisprudenza della Corte costituzionale n. 162 del 2008 e della Cassazione n. 22780 del 2019, il Tribunale ha qualificato i bungalow come beni immobili, in quanto stabilmente infissi al suolo e funzionalmente collegati agli impianti. Da ciò è derivata l’applicazione del principio dell’accessione, con acquisto della proprietà delle strutture da parte del proprietario delle piazzole, non essendo emersi elementi circa la valida costituzione di un diritto di superficie.

Il Tribunale si è discostato dall’orientamento del Consiglio di Stato, sentenza n. 5239 del 2025, che aveva ritenuto legittima la sanzione anche nei confronti dell’utilizzatore, osservando che tale pronuncia presupponeva la proprietà della struttura da parte del privato. Nel caso di specie, invece, la ricorrente aveva acquistato solo un kit montabile, con il quale era stata realizzata a sua insaputa una costruzione immobile: il contratto di locazione della piazzola, presupponendo la natura mobile del bene, era nullo per impossibilità della causa, rilevabile d’ufficio in via incidentale.

La Corte ha infine escluso che potesse configurarsi in capo alla ricorrente una posizione di “disponibilità autonoma” del bene, ipotizzata dalla giurisprudenza solo per i casi di immobili costruiti su aree demaniali, e ha ritenuto illegittima la sanzione irrogata a un soggetto che, ex ante, non aveva alcun potere giuridico di demolire l’opera né responsabilità nella sua realizzazione, rimarcando l’incoerenza del Comune nel ritenere le opere non amovibili ai fini della demolizione ma amovibili ai fini dell’esclusione dell’accessione.