Accordo quadro mono-fornitore e continuità terapeutica: profili di legittimazione attiva all’impugnazione (TAR Abruzzo n. 417 del 11.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’operatore economico invitato a una procedura negoziata senza bando per la stipula di un accordo quadro mono-fornitore, il cui oggetto è determinato dall’insieme dei farmaci esclusivi dallo stesso commercializzati, non è legittimato a impugnare immediatamente la lex specialis, difettando una lesione attuale e concreta della propria sfera giuridica. L’accordo quadro ex art. 59 d.lgs. n. 36/2023 richiede esclusivamente la predeterminazione del valore stimato complessivo, non già l’indicazione puntuale di quantità e prezzi dei singoli prodotti, e l’omessa indicazione di questi ultimi non determina l’indeterminatezza dell’oggetto contrattuale, qualora il valore massimo di spesa sia stato correttamente stimato dalla stazione appaltante. La riconducibilità dell’evenienza contestata alla sola fase esecutiva del contratto, in assenza di elementi testuali che autorizzino modifiche dell’oggetto, configura un evento meramente patologico e non radica la legittimazione all’impugnazione degli atti di gara.

Il Fatto

La ricorrente, operatore economico attivo nel settore farmaceutico, ha impugnato gli atti con cui la centrale di committenza regionale ha indetto una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando per la fornitura di farmaci esclusivi, ai sensi dell’art. 76, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 36/2023, come disciplinata dall’art. 15 del d.l. n. 19/2026. La procedura è strutturata in plurimi lotti, uno per ciascun operatore detentore dell’AIC, e prevede la stipula di accordi quadro mono-fornitore per 48 mesi, con un massimale di spesa per l’intero periodo di vigenza. La società ha contestato la determinazione del massimale e la mancata indicazione di quantità e prezzi dei singoli farmaci, nonché la legittimità dell’inclusione della clausola di estensione e la possibilità di ordinativi di prodotti non esclusivi.

La Motivazione della Corte

Il TAR, nel decidere il ricorso, ha preliminarmente affrontato l’eccezione di inammissibilità per carenza di legittimazione attiva. Richiamando la regola della doppia impugnativa e le sue eccezioni, il Collegio ha escluso che la società ricorrente versi in una delle ipotesi che consentono l’impugnazione immediata degli atti di gara, in quanto la procedura non richiede la formulazione di un’offerta ma una mera manifestazione di interesse, funzionale alla realizzazione dell’interesse pubblico alla continuità terapeutica.

Il Tribunale ha poi verificato la sussistenza delle condizioni per ritenere la lex specialis completa e non immediatamente lesiva. La stima del valore massimo dell’accordo quadro, effettuata sulla base della spesa storica, è stata ritenuta sufficiente ai sensi dell’art. 59 d.lgs. n. 36/2023 per consentire all’operatore di valutare la propria capacità di adempimento. Le incertezze relative ai quantitativi sono fisiologiche e dipendono da variabili eterodeterminate, quali la libertà prescrittiva dei medici e la tutela dei diritti di esclusiva.

Il Collegio ha inoltre sottolineato come la disciplina di gara contenga strumenti di gestione del rischio, quali la verifica della persistenza dell’unicità del fornitore e le clausole di adeguamento in caso di perdita della copertura brevettuale. La circostanza che l’oggetto sia riferito all’insieme dei farmaci esclusivi dell’operatore, presenti e futuri, non rende indeterminato l’oggetto, essendo lo stesso univocamente determinabile e noto all’operatore. Tale evenienza è stata considerata un mero evento patologico, in quanto la lex specialis contiene disposizioni che escludono la possibilità di acquisire prodotti non esclusivi. Alla luce di tali considerazioni, la pretesa della ricorrente di ottenere un appalto con quantità e prezzi puntuali è stata ritenuta una mera aspettativa di fatto, con conseguente dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva. Le spese sono state compensate in ragione della novità delle questioni trattate.