Verifica di congruità dell’offerta delle cooperative sociali e sindacato del giudice amministrativo (TAR Lombardia n. 3524 del 03.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, la congruità deve essere valutata in modo globale e sintetico, senza parcellizzazione delle singole voci di costo. Il principio del c.d. “utile necessario” non si applica alle cooperative sociali, la cui offerta priva di utile o con utile esiguo non è, solo per questo, anomala o inaffidabile, essendo coerente con la loro natura non lucrativa e mutualistica. Il giudizio di congruità dell’Amministrazione è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di profili di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, erroneità fattuale, difetto di istruttoria o lacune motivazionali, restando precluso il sindacato sostitutivo nel merito.

Il Fatto

L’ASST Melegnano e Martesana indiceva una procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario secondario e di trasporto materiale biologico, per la durata di 36 mesi. All’esito delle operazioni di gara, la Commissione giudicatrice formulava la graduatoria, collocando al primo posto la cooperativa sociale aggiudicataria, seguita dalla società ricorrente. A seguito dell’aggiudicazione disposta con delibera del Direttore Generale, la società seconda classificata proponeva ricorso, contestando la mancata esclusione dell’aggiudicataria per anomalia dell’offerta.

La ricorrente deduceva che l’offerta della controinteressata sarebbe stata in perdita, in quanto il RUP avrebbe sottostimato numerosi costi certi ed ineliminabili: le migliorie offerte in sede tecnica, il costo dell’infermiere in centrale operativa, l’istituto della reperibilità per gli autisti, le figure di coordinamento, le maggiorazioni per i giorni festivi, i costi degli automezzi e gli oneri per la sicurezza aziendale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha ritenuto di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in rito, considerata l’infondatezza nel merito del ricorso. Ha anzitutto chiarito che il giudizio di congruità formulato dalla Commissione risultava esente dai vizi di manifesta illogicità o arbitrarietà che soli avrebbero consentito l’accoglimento del ricorso.

In via preliminare, il TAR ha precisato che l’utile di impresa deve essere valutato alla luce dello scopo mutualistico perseguito dall’aggiudicataria, in quanto cooperativa sociale. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2018 n. 6522, il principio dell'”utile necessario” trova fondamento nel carattere innaturale di un’offerta in pareggio per le imprese lucrative, ma tale finalità non è estensibile ai soggetti che operano per scopi sociali: per essi l’imposizione di un utile d’impresa si tradurrebbe in una prescrizione incoerente con la loro vocazione non lucrativa.

La verifica di congruità è stata inoltre definita come un procedimento dal carattere globale e sintetico, che non ha ad oggetto la ricerca di singole inesattezze. Secondo il consolidato orientamento, il sindacato del giudice amministrativo non può sostituirsi alla valutazione tecnica della stazione appaltante, potendo intervenire solo in caso di irragionevolezza, travisamento o difetto istruttorio. Nel merito delle singole censure, il Collegio ha rilevato che i costi per le migliorie e le figure di coordinamento erano imputati pro quota nelle spese generali aziendali, essendo misure organizzative condivise tra i circa 14 appalti gestiti dalla cooperativa.

Quanto alla reperibilità per 21 ore su 24, il TAR ha interpretato l’art. 58 CCNL Cooperative Sociali nel senso che la previsione per cui la pronta disponibilità va “di norma” limitata ai periodi notturni, festivi e prefestivi non esclude l’estensione ad altre fasce orarie, risolvendosi in un miglioramento del servizio e in un vantaggio economico per i lavoratori. Anche la censura sui costi degli automezzi è stata respinta, considerata l’esistenza di un’officina specializzata interna, mentre gli oneri di sicurezza erano ridotti grazie a una convenzione a canone fisso con la società di consulenza del RSPP. Le uniche maggiorazioni non considerate, quelle per i giorni festivi infrasettimanali, sono risultate irrilevanti, non comportando l’erosione totale dell’utile.

Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna della ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore delle parti resistenti.