La clausola di salvaguardia nel contratto di budget rende inammissibile l’impugnazione dei tetti di spesa (TAR Molise n. 343 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sottoscrizione, senza riserve, del contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie da parte di una struttura privata accreditata, contenente la clausola di salvaguardia di cui all’art. 8, comporta l’espressa, completa e incondizionata accettazione dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, quali parti integranti e presupposti del contratto medesimo. Tale adesione volontaria integra lo schema tipico dell’acquiescenza, determinando la rinuncia, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica asseritamente lesa e, sul piano processuale, al diritto di ricorrere, con conseguente inammissibilità del gravame per originaria carenza d’interesse. Le clausole di salvaguardia sono legittime in quanto funzionali al contenimento della spesa pubblica e alla tutela del diritto alla salute, salvo che non assumano una totalizzante proiezione preclusiva per il futuro, tale da compromettere il diritto di difesa e la libera iniziativa economica.

Il Fatto

La Casa di Cura “Villa Maria” s.r.l. ha impugnato il DCA n. 2 del 26 gennaio 2023 e i relativi allegati, con cui la Struttura Commissariale aveva definito i livelli massimi di finanziamento per l’acquisto di prestazioni sanitarie dagli operatori privati accreditati per l’anno 2023, nonché il provvedimento regionale del 17 febbraio 2023 e lo schema di contratto di budget ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. La ricorrente lamentava la riduzione del budget per i pazienti non residenti in Molise, l’interruzione della continuità assistenziale per il vuoto di regolamentazione dal 1° gennaio 2023 alla sottoscrizione del nuovo contratto e la violazione dei diritti partecipativi.

L’ASREM e la Regione Molise eccepivano l’inammissibilità del ricorso, deducendo che la struttura ricorrente aveva sottoscritto, il 21 febbraio 2023, il contratto per l’acquisto di prestazioni sanitarie, accettando la clausola di salvaguardia che implicava la rinuncia alle impugnazioni avverso i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa. La controinteressata Medical Center s.r.l. aderiva, invece, alle argomentazioni della ricorrente.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha accolto l’eccezione preliminare, dichiarando il ricorso inammissibile per originaria carenza d’interesse. Ha rilevato che il DCA impugnato era stato adottato il 26 gennaio 2023, prima della sottoscrizione del contratto avvenuta il 21 febbraio 2023, e che in tale contratto il decreto commissariale era espressamente richiamato quale presupposto fondamentale, contribuendo a definire l’elemento essenziale del valore delle prestazioni acquistate.

La clausola dell’art. 8 del contratto prevedeva l’accettazione espressa, completa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e la rinuncia alle azioni e impugnazioni già intraprese o instaurabili. Secondo il Collegio, la sottoscrizione senza riserve di tale pattuizione ha integrato lo schema tipico dell’acquiescenza, manifestando inequivocabilmente la volontà di rinunciare alla posizione giuridica lesa e al diritto di ricorrere.

Il Tribunale ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la clausola di salvaguardia opera nella prospettiva del mantenimento degli impegni di finanza pubblica, prevenendo ogni conflitto tra l’amministrazione e le strutture private, e la cui sottoscrizione priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa. Ha precisato che la legittimità di tali clausole trova eccezione solo nei casi in cui assumano una totalizzante proiezione preclusiva per il futuro, compromettendo in modo sproporzionato il diritto di difesa (cfr. TAR Molise n. 95/2021).

Il Collegio ha, inoltre, ritenuto inconferenti i richiami della ricorrente al DCA n. 115/2025 e all’Intesa Stato-Regioni n. 267/CSR del 2025, limitandosi i predetti atti a individuare i valori economici della mobilità sanitaria interregionale per annualità diverse (2020-2022) o per la sola individuazione contabile dei valori per il 2023, senza nulla disporre sulla ripartizione intraregionale o sull’operatività generale del meccanismo di compensazione. Ha infine accertato che le previsioni del DCA resistevano alle censure ricorsuali, risultando supportate da congrua istruttoria e da criteri non irragionevoli, essendo la riduzione per l’utenza extraregionale compensata dall’incremento del budget per i residenti e dal potenziamento dell’offerta sanitaria regionale. Per mera completezza ha dichiarato il secondo motivo improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, a seguito della rettifica con DCA n. 23/2023 della decorrenza del contratto dal 1° gennaio 2023, e infondato il terzo motivo, per l’inapplicabilità delle garanzie partecipative agli atti di programmazione generale ex art. 13 della l. n. 241/1990.