La convenzione tra amministrazione e privato non è esercizio di potere: inammissibile il ricorso avverso il silenzio (TAR Lazio n. 14471 del 31.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’azione avverso il silenzio inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. è esperibile esclusivamente laddove sussista un obbligo dell’amministrazione di esercitare un potere autoritativo, al quale corrisponda una posizione di interesse legittimo del privato. Non configura esercizio di potere, ma attività consensuale paritaria, la fase prodromica alla sottoscrizione di una convenzione tra amministrazione e soggetto privato, quale modulo organizzativo che genera posizioni di diritto ed obbligo, non di interesse legittimo. Ne consegue che l’inerzia dell’amministrazione rispetto all’istanza di adesione a una convenzione non è sindacabile con il rimedio del silenzio, né può fondare la condanna al pagamento dell’indennizzo da ritardo di cui all’art. 2-bis l. n. 241/1990.

Il Fatto

La società ricorrente, editore, aveva chiesto al Ministero della giustizia di poter aderire alla convenzione stipulata tra l’amministrazione e l’Associazione italiana editori (Aie), avente ad oggetto l’utilizzo, in via sperimentale, del servizio di trasmissione telematica dei provvedimenti giudiziari archiviati nella banca dati di merito pubblica. Non avendo ottenuto riscontro alla propria istanza, la società aveva proposto ricorso avverso il silenzio, chiedendo la condanna dell’amministrazione alla conclusione del procedimento, mediante la trasmissione della convenzione da sottoscrivere, e al pagamento dell’indennizzo da ritardo.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente richiamato il principio per cui l’azione avverso il silenzio può essere intrapresa unicamente nell’ipotesi di sussistenza di un obbligo di esercitare un potere. Nel caso in esame, la fattispecie si caratterizzava proprio per l’assenza della doverosità dell’esercizio del potere, essendo il titolo in forza del quale l’amministrazione può agire costituito dalla convenzione con l’Aie. La “possibilità di agire” del privato, ha precisato il Collegio, non è sussumibile nel concetto di potere quale situazione giuridica soggettiva cui corrisponde un interesse legittimo.

La convenzione, ha chiarito il TAR, si pone come modulo organizzativo paritario tra amministrazione e privato, determinando la nascita di due correlate posizioni di diritto ed obbligo. In assenza di un potere amministrativo e di correlato interesse legittimo, il privato non può attivare il rimedio del silenzio, come confermato dal richiamo a Cons. Stato, sez. III, 25 maggio 2023, n. 5139.

Il Collegio ha poi rilevato che la richiesta sostanziale della società consisteva nella trasmissione della convenzione da sottoscrivere, ossia nell’esecuzione di una mera attività materiale da parte dell’amministrazione, il cui compimento non sarebbe comunque satisfattivo dell’interesse del privato, dovendo la convenzione essere successivamente sottoscritta. Ciò ha confermato l’assenza di un potere autoritativo e la natura consensuale dell’iter negoziale.

Infine, il TAR ha evidenziato come l’adesione alla convenzione configuri un contratto tra il Ministero e l’editore, con conseguente esclusione dell’obbligo di concludere il procedimento. In ogni caso, anche volendo procedimentalizzare la fase prodromica all’accesso alla banca dati, il Collegio ha osservato la sopravvenienza di normative in materia di intelligenza artificiale (l. n. 132/2025 e comunicato del Consiglio dei ministri del 10 giugno 2026) che impongono l’adeguamento delle attività, escludendo profili di inerzia. Sulla base di tali argomentazioni, la domanda di accertamento del silenzio è stata dichiarata inammissibile, con conseguente rigetto della domanda di indennizzo da ritardo, per insussistenza dei relativi presupposti.