Decadenza della concessione demaniale per abusiva sostituzione nel godimento (TAR Lazio n. 881 del 21.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La decadenza dalla concessione demaniale per abusiva sostituzione di altri nel godimento del bene, di cui all’art. 47, comma 1, lett. e), cod. nav., integra un’ipotesi di clausola risolutiva espressa. La sua operatività è conseguente al mero perfezionarsi del presupposto fattuale tipizzato e non richiede una valutazione della gravità dell’inadempimento ex art. 1455 c.c., né l’osservanza di un obbligo di previa diffida. Il divieto di cui all’art. 46 cod. nav. ha carattere assoluto e la sua violazione non ammette distinzioni tra sostituzione temporanea e definitiva, totale o parziale. La natura vincolata del potere esclude l’applicabilità dei principi di proporzionalità e gradualità elaborati per la diversa ipotesi di decadenza discrezionale di cui alla lettera f) del medesimo articolo.

Il Fatto

Il titolare di una concessione demaniale marittima per uno stabilimento balneare, in regime di proroga tecnica, riceveva la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza per violazione dell’art. 46 cod. nav., sulla base di una notizia di reato della Guardia di Finanza da cui era emersa la cessione dell’uso della concessione a un terzo, mediante atto di comodato/affitto, senza la prescritta autorizzazione. Il concessionario presentava memorie, qualificando il rapporto come mera collaborazione, ma il Comune dichiarava la decadenza ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. e), cod. nav.

Il provvedimento veniva impugnato dinanzi al TAR, che, accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, definiva la causa in forma semplificata alla camera di consiglio, respingendo il ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente respinto la tesi del ricorrente, secondo cui il provvedimento di decadenza sarebbe stato illegittimo per mancata valutazione della gravità dell’inadempimento e per l’omessa diffida. Tali principi, elaborati dalla giurisprudenza con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera f) dell’art. 47 cod. nav., non possono essere estesi alle fattispecie tassative di cui alle lettere precedenti, configurate dal legislatore come ipotesi autonome e tipizzate di decadenza “di diritto”. La formulazione letterale della norma è dirimente: mentre la lettera f) descrive una clausola ampia che esige una valutazione caso per caso, la lettera e) tipizza la condotta di abusiva sostituzione, la cui mera sussistenza integra la fattispecie decadenziale.

Quanto al presupposto di fatto, il giudice ne ha ritenuto provata la sussistenza in modo inequivoco, valorizzando la stessa ammissione del concessionario di aver stipulato un contratto di affitto d’azienda – sebbene formalmente per soli due mesi – senza l’autorizzazione dell’ente concedente. Il divieto di cui all’art. 46 cod. nav. ha carattere assoluto e la sua violazione non è esclusa dalla temporaneità della sostituzione, né dalla circostanza che il canone sia rimasto intestato al concessionario o che le SCIA siano state presentate a suo nome. Ciò che rileva è l’uso effettivo del bene demaniale da parte di un soggetto diverso dal concessionario, senza autorizzazione.

Il contratto di affitto d’azienda, disciplinato dall’art. 2562 c.c., è stato correttamente qualificato come negozio tipico che trasferisce il godimento dell’intero complesso aziendale, incluso l’asset della concessione, con trasferimento del rischio economico e gestionale. Richiamando la sentenza Cons. Stato, Sez. VII, n. 10575/2023, il Collegio ha escluso che l’utilizzo del “mero schermo di un contratto” possa derogare alle norme sulla gestione diretta della concessione. La libera organizzazione d’impresa incontra, infatti, un limite invalicabile nel divieto di sostituzione, atteso che, ai sensi dell’art. 45-bis cod. nav., anche l’affidamento a terzi di attività secondarie richiede la previa autorizzazione, a maggior ragione necessaria per l’affitto dell’intera azienda.

La buona condotta pregressa del concessionario è stata ritenuta irrilevante, potendo integrare la violazione del divieto assoluto la fattispecie decadenziale, la cui natura è sostanzialmente vincolata. Il giudice ha inoltre escluso che il provvedimento si fondi esclusivamente sul verbale della Guardia di Finanza, rilevando che la motivazione si basa anche sull’ammissione dello stesso concessionario. Infine, è stata respinta la censura relativa alla violazione dei principi di gradualità e di proporzionalità, richiamando l’art. 5 TFUE e l’art. 97 Cost.: se il potere è vincolato, la proporzionalità è già stata compiuta dal legislatore nella tipizzazione della condotta, e non lascia spazio ad alcun bilanciamento.