Il payback sui dispositivi medici non è un tributo e le controversie sulle quote regionali appartengono al giudice ordinario (TAR Lazio n. 14441 del 28.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, disciplinato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, come convertito, configura una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. e non un tributo in senso stretto, non trovando applicazione i principi di cui all’art. 53 Cost. L’attività delle regioni e delle province autonome di individuazione delle aziende soggette al ripiano e di quantificazione delle relative quote costituisce attività vincolata e meramente ricognitiva, priva di discrezionalità anche tecnica, che non implica una spendita di potere autoritativo. Ne consegue che la situazione giuridica dell’impresa fornitrice si configura come diritto soggettivo, con attribuzione della relativa controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, potendo la causa essere riproposta innanzi a esso ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato, con ricorso straordinario al Capo dello Stato poi trasposto in sede giurisdizionale, il decreto del Direttore del Dipartimento Salute della Regione Marche n. 52/2022 e gli atti presupposti, tra cui le determine degli enti del servizio sanitario regionale risalenti al 2019, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento dei tetti di spesa per gli anni 2015-2018 e le Linee guida del 6 ottobre 2022. La ricorrente ha dedotto plurimi motivi di illegittimità costituzionale e unionale della normativa primaria istitutiva del meccanismo di ripiano, nonché vizi propri degli atti regionali di attuazione per violazione delle garanzie partecipative e per errori nella quantificazione degli importi dovuti. Il processo è stato sospeso in attesa della definizione delle questioni di legittimità costituzionale, poi intervenuta con la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto non irragionevoli né sproporzionate le previsioni sul payback relative al periodo 2015-2018, valorizzando la finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e la natura solidaristica del contributo. La Corte ha inoltre escluso la violazione della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., rilevando che la disciplina individua esplicitamente soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri di quantificazione. Il Tribunale ha quindi respinto le censure di illegittimità costituzionale, richiamando i propri precedenti e sottolineando che le imprese erano edotte sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa nazionale del 4,4% e del conseguente obbligo di ripiano, sicché non potevano fare affidamento sull’intangibilità dei prezzi di vendita.

Quanto alla natura giuridica della misura, il Collegio ha escluso che il payback possa essere annoverato tra i tributi in senso stretto, pur costituendo una prestazione patrimoniale imposta. La ratio del contributo e la sua logica “circolare” — gli importi non affluiscono alla fiscalità generale ma sono preordinati alla riduzione del deficit nel medesimo ambito sanitario in cui operano le imprese — hanno indotto il Tribunale a ritenere non applicabili i principi di cui all’art. 53 Cost. in materia di capacità contributiva. Per le medesime ragioni è stata esclusa la violazione dell’art. 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, non potendo il contributo essere assimilato a un intervento espropriativo.

Con riferimento alle censure concernenti la mancata partecipazione procedimentale, il TAR ha rilevato che gli atti impugnati sono assoggettati al regime dell’art. 13 della legge n. 241/1990, che esclude l’applicazione delle norme sulla partecipazione, trovando applicazione esclusivamente le disposizioni dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 che non prevedono alcun coinvolgimento delle aziende nell’iter di adozione dei provvedimenti ministeriali e regionali. Quanto alla dedotta illegittimità delle Linee guida ministeriali, il Tribunale ha chiarito che la nozione di fatturato rilevante ai fini del ripiano afferisce esclusivamente al prezzo del dispositivo medico e non ai servizi accessori, la cui distinta contabilizzazione è imposta dai modelli CE fin dal 2001, mentre l’inclusione dell’IVA nella base di calcolo è coerente con la qualifica di consumatori finali rivestita dalle amministrazioni acquirenti, essendo peraltro intervenuta la disciplina sulla detraibilità di cui all’art. 9 del d.l. n. 34/2023.

Il profilo decisivo della pronuncia riguarda il riparto di giurisdizione. Il TAR ha osservato che l’attività delle regioni e delle province autonome ai sensi del comma 9-bis dell’art. 9-ter si riduce a un’attività meramente ricognitiva e riepilogativa: gli enti territoriali non determinano il tetto di spesa, non certificano il superamento e non quantificano lo scostamento, competenze queste ultime riservate allo Stato, ma si limitano a porre lo sforamento, già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici secondo percentuali fissate dalla legge. Tale attività, priva di qualsivoglia margine di discrezionalità anche tecnica, non implica una spendita di potere autoritativo, sicché tra l’amministrazione regionale e l’impresa si instaura un rapporto obbligatorio che vede la società titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo.

Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale ha dichiarato il primo motivo di ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione nella parte in cui censura gli atti regionali per vizi propri, richiamando la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo cui appartengono al giudice ordinario le controversie in cui la pubblica amministrazione eserciti attività vincolata senza alcun potere autoritativo. Il ricorso è stato conseguentemente rigettato nel resto, con compensazione delle spese di lite, e la causa potrà essere riproposta innanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a.