Ristori Covid alle strutture private accreditate: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1417 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario va attuato sulla base della natura della situazione soggettiva azionata, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. La spettanza della sovvenzione, riconducibile al concorrente apporto della disciplina statuale e di quella regionale, assume consistenza di diritto soggettivo allorché i criteri di quantificazione del beneficio siano del tutto oggettivi e predeterminati dalla legge, come nel caso del contributo a ristoro dei costi fissi previsto dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura sanitaria privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo quadro con la Regione per la gestione dell’emergenza Covid, che prevedeva l’interruzione dell’attività ordinaria, il divieto di ricorso alla cassa integrazione e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra attività effettivamente svolta e fatturato medio del 2019. Con la delibera n. 2133/2024 la Regione aveva recepito l’accordo, riconoscendo un’indennità di funzione e uno specifico ristoro.

Con la delibera n. 1503/2025, impugnata in questa sede, la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 della delibera n. 2133/2024, per violazione dei limiti di spesa e mancanza di copertura finanziaria, avviando l’iter per la restituzione degli acconti già erogati. La ricorrente ha articolato plurimi motivi di illegittimità, deducendo il difetto dei presupposti dell’autotutela, la violazione dell’affidamento e l’illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regione, chiedendo anche il risarcimento dei danni e, in subordine, l’indennizzo da revoca.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, questione sulla quale la Regione aveva eccepito la riconducibilità della controversia alla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.. Il TAR ha invece qualificato la fattispecie come controversia in materia di concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Richiamando il principio consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 15404 del 2024, pronunciata in un caso del tutto analogo, la Corte ha affermato che in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione sanitaria è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio. Tale principio, ribadito dalle Sezioni Unite n. 31738, n. 31730 e n. 26842 del 2023, è stato recepito anche dal Consiglio di Stato n. 664 del 2023, che ha confermato il criterio del riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

Nella specie, la spettanza del contributo trova fondamento nel riconoscimento operato sul piano normativo: la legge statale, con l’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, ha attribuito alle Regioni il potere di accordare il contributo in una misura massima predeterminata del 90% del budget, mentre la disciplina regionale ha riconosciuto alle strutture in possesso dei requisiti il diritto alla sovvenzione. I criteri di quantificazione, basati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, sono del tutto oggettivi e non lasciano margini di discrezionalità all’amministrazione, con la conseguenza che la situazione giuridica vantata dalla ricorrente ha consistenza di diritto soggettivo.

Il Collegio ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, davanti al quale la causa potrà essere riassunta con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta, ai sensi dell’art. 11 c.p.a., compensando le spese di lite per la peculiarità della fattispecie.