Ristori Covid alle strutture private accreditate: la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1423 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo va attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Sussiste la giurisdizione del Giudice Ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. È configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del Giudice Amministrativo, laddove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse. Tali principi si applicano anche alle controversie relative alle provvidenze economiche previste dall’art. 4, comma 5-bis, D.L. n. 34/2020, a favore delle strutture private accreditate che hanno dovuto sospendere la propria attività ordinaria a causa dell’emergenza sanitaria da Covid-19.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura sanitaria privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020, per il tramite dell’associazione di categoria AIOP, un accordo quadro con la Regione Emilia-Romagna per la gestione dell’emergenza Covid, che prevedeva la sospensione dell’attività ordinaria, il divieto di ricorso alla cassa integrazione e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività effettivamente svolta e il fatturato medio mensile del 2019. Con la successiva delibera n. 2133/2024 la Regione aveva recepito l’accordo, riconoscendo un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la mancata attività intra-regione.

Con la delibera n. 1503/2025 la Giunta Regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio della delibera n. 2133/2024 ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, per violazione dei limiti di spesa di cui al D.L. n. 34/2020 e per mancanza di copertura finanziaria, avviando la restituzione degli acconti già erogati. La società ha impugnato il provvedimento, deducendo plurimi motivi di illegittimità e chiedendo il risarcimento dei danni. In prossimità della discussione nel merito, il Presidente ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione in favore del Giudice Ordinario, trattandosi di contributi, sovvenzioni e ristori previsti dalla legge, come recentemente statuito dalle Sezioni Unite della Cassazione in fattispecie analoga.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo in favore del Giudice Ordinario. La controversia, pur riguardando la legittimità di un provvedimento di annullamento in autotutela, concerne nella sostanza la spettanza di contributi a fondo perduto o ristori riconosciuti dalla Regione per fronteggiare i disagi subiti dagli operatori privati accreditati durante l’emergenza epidemiologica.

Il TAR ha richiamato il principio consolidato per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione appartiene al Giudice Ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale. Tale principio è stato ribadito dalle Sezioni Unite n. 15404 del 2024 in un caso del tutto analogo, riguardante le provvidenze economiche previste dall’art. 4, comma 5-bis, D.L. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria a causa dell’emergenza Covid.

La disciplina statale ha attribuito alle Regioni il potere di accordare il contributo a ristoro dei costi fissi in una misura massima predeterminata (90% del budget), mentre la disciplina regionale, dopo aver dato atto della sospensione dei servizi, ha riconosciuto alle strutture che si trovavano nelle condizioni descritte dalla legge il diritto alla sovvenzione nella misura massima da questa predeterminata. I criteri di quantificazione degli indennizzi erano del tutto oggettivi, senza alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’Amministrazione, con la conseguenza che la spettanza del pagamento assume consistenza di diritto soggettivo.

Pertanto, non ravvisando ragioni per discostarsi dalle conclusioni del Giudice della giurisdizione, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, con possibilità di riassunzione della causa davanti al Giudice Ordinario ex art. 11 c.p.a., e ha compensato le spese di lite per la peculiarità della fattispecie.