Il mutamento d’uso senza opere non elude la decadenza per la monetizzazione dei parcheggi (TAR Lombardia n. 3928 del 24.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard urbanistici costituisce elemento essenziale del perfezionamento e della validità del titolo edilizio, con la conseguenza che le relative determinazioni comunali implicano un apprezzamento discrezionale dell’amministrazione e sono attratte nel regime impugnatorio dei provvedimenti amministrativi. Ne deriva che la contestazione della debenza e dell’importo della monetizzazione deve avvenire tramite l’azione di annullamento nel termine decadenziale di sessanta giorni, non essendo esperibile l’azione di accertamento generale, la quale è ammessa solo a colmare esigenze di tutela non altrimenti soddisfacibili. L’azione di indebito arricchimento, avendo natura sussidiaria, è altresì inammissibile quando il privato avrebbe potuto avvalersi del rimedio impugnatorio tempestivo.

Il Fatto

Una società proprietaria di un compendio immobiliare presentava al Comune una comunicazione di mutamento di destinazione d’uso senza opere, ai sensi dell’art. 52, comma 2, della legge regionale lombarda n. 12/2005, per il passaggio di un’unità immobiliare da destinazione direzionale a commerciale. L’amministrazione, verificata la conformità urbanistica dell’intervento, richiedeva alla società il versamento di una somma a titolo di monetizzazione di tre parcheggi privati esterni, ritenuti necessari per l’incremento del carico urbanistico derivante dal cambio di destinazione.

Dopo una prima contestazione, il Comune annullava il provvedimento iniziale e rideterminava l’importo dovuto. A seguito del pagamento e di ulteriori istanze di chiarimento, l’ente confermava la legittimità della propria pretesa. La società, quindi, proponeva ricorso chiedendo l’annullamento dei provvedimenti, l’accertamento della corretta determinazione della monetizzazione, la restituzione delle somme versate e, in via subordinata, la declaratoria di indebito arricchimento del Comune, deducendo plurimi vizi di legittimità.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lombardia ha accolto l’eccezione preliminare di irricevibilità sollevata dal Comune, ritenendola fondata e assorbente. Il Collegio ha preliminarmente distinto la natura della monetizzazione degli standard urbanistici da quella del contributo di costruzione, richiamando i principi espressi dalla giurisprudenza (tra cui Cons. Stato, Sez. IV, n. 4456 del 2024). Mentre la determinazione del contributo di costruzione ha natura paritetica e privatistica, la monetizzazione afferisce alla disciplina del territorio e costituisce un elemento essenziale del titolo edilizio, sicché le relative previsioni sono attratte nell’ambito del regime impugnatorio dei provvedimenti amministrativi.

Applicando tali principi alla fattispecie, il Tribunale ha rilevato che il provvedimento del 28 dicembre 2021 aveva definitivamente individuato il fabbisogno di parcheggi derivante dal mutamento d’uso, accertando l’insufficienza della dotazione e determinando l’importo della monetizzazione. Le successive note del 25 febbraio e del 7 luglio 2022 si erano limitate a respingere le osservazioni della società, ribadendo le conclusioni già raggiunte. La notifica del ricorso, avvenuta il 28 novembre 2022, era quindi tardiva sia rispetto al primo provvedimento, sia rispetto alle note successive.

Quanto alla domanda di accertamento, il Collegio ha richiamato il principio per cui tale azione è ammessa solo quando risulti necessaria a colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte dalle azioni tipizzate. Nel caso di specie, la società disponeva dello strumento dell’azione di annullamento, non tempestivamente proposta; l’azione di accertamento non può essere impiegata per conseguire indirettamente il risultato che il privato avrebbe potuto ottenere impugnando il provvedimento ormai divenuto inoppugnabile, configurandosi altrimenti uno strumento per eludere il termine decadenziale.

Il Tribunale ha infine dichiarato inammissibile anche la domanda di indebito arricchimento, in quanto l’art. 2041 c.c. costituisce norma di chiusura del sistema, applicabile solo in assenza di altri rimedi. Nel caso di specie, la società avrebbe potuto tutelarsi tempestivamente con l’azione di annullamento. Il ricorso è stato quindi dichiarato irricevibile per la domanda di annullamento e inammissibile per il resto, con condanna della ricorrente alla refusione delle spese di lite.