Il payback sui dispositivi medici 2015-2018: quote di ripiano regionali tra diritto soggettivo e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 14153 del 06.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, qualificato come contributo di solidarietà, non viola gli artt. 23, 41, 2 e 117 Cost., né i principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento, essendo la relativa disciplina connotata da tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge e conoscibile ex ante dagli operatori. I provvedimenti con cui le regioni, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, approvano l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificano le relative quote costituiscono espressione di attività vincolata, meramente ricognitiva e tecnico-contabile, priva di margini di discrezionalità: da essa deriva una situazione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio la determinazione con cui la Regione Emilia-Romagna aveva posto a suo carico la quota di ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per le annualità 2015-2018, unitamente ai presupposti atti statali, tra cui i decreti ministeriali di certificazione dello sforamento e di adozione delle linee guida.

Con motivi aggiunti, la società ha altresì gravato i successivi provvedimenti con cui la Regione, in ottemperanza alla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, aveva rideterminato in diminuzione la quota, applicando la riduzione al 48 per cento. Nel corso del giudizio è intervenuto l’art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, che ha previsto l’assolvimento degli obblighi con il versamento del 25 per cento degli importi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo del c.d. payback, introdotto dall’art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, e innovato dall’art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015, che ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano dello sforamento, parametrata all’incidenza del proprio fatturato sul totale della spesa regionale. Il comma 9-bis, aggiunto dall’art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, ha poi incaricato le regioni di definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

Quanto al ricorso principale, il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha escluso la lesione dell’art. 41 Cost., ritenendo il meccanismo misura ragionevole e proporzionata per la razionalizzazione della spesa sanitaria. La Consulta ha inoltre escluso la violazione dell’art. 23 Cost., essendo la disciplina dotata di tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge, e dei principi di irretroattività e di affidamento, essendo il sistema noto alle imprese sin dal 2015. Il Collegio ha quindi respinto le censure di illegittimità propria dei decreti ministeriali, rilevando che gli operatori, con l’ordinaria diligenza, avrebbero potuto e dovuto assumere il tetto nazionale del 4,4 per cento come parametro di riferimento, e che il payback non altera l’esito delle gare, operando ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori.

Con riferimento ai motivi aggiunti avverso i provvedimenti regionali, la sentenza ha affermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le attività demandate alle regioni — verifica della coerenza del fatturato, formazione dell’elenco, quantificazione delle quote — sono state qualificate come meramente attuativo-esecutive, interamente vincolate e prive di qualsiasi margine di discrezionalità, anche tecnica. Da tale attività deriva un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, in cui la società è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dal potere amministrativo. La controversia si colloca pertanto “a valle” del potere autoritativo, radicandosi in un rapporto paritario, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

Alla luce di tali considerazioni, il ricorso principale è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, mentre i motivi aggiunti sono stati integralmente dichiarati inammissibili, con facoltà di riassunzione dinanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e integrale compensazione delle spese di lite.