Penali per mancato rispetto dei livelli di servizio: natura contrattuale e potere officioso di riduzione ex art. 1384 cod. civ. (TAR Lazio n. 14614 del 04.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dalla convenzione di concessione per la gestione della rete telematica degli apparecchi da gioco, in caso di mancato rispetto dei livelli di servizio, costituiscono una clausola penale ai sensi dell’art. 1382 cod. civ. e non sanzioni amministrative, con la conseguente inapplicabilità della disciplina di cui alla l. n. 689/1981. Tale natura contrattuale comporta che il giudice amministrativo, conoscendo il rapporto nella sua interezza, possa esercitare il potere officioso di riduzione della penale ex art. 1384 cod. civ. ove l’ammontare risulti manifestamente eccessivo, tenuto conto dell’interesse del creditore all’adempimento. Inoltre, la clausola che prevede la penale per la violazione del livello di servizio sull’integrità dei software si applica solo agli apparecchi che eccedono la soglia del 50% dei videoterminali verificati.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di una concessione per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi AWP e VLT, stipulata con convenzione del 20 marzo 2013, riceveva dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli la contestazione di violazioni dei livelli di servizio per i periodi di rilevazione 2015 e 2016, con la conseguente irrogazione di penali per un importo complessivo di euro 122.194,66, a seguito del parziale accoglimento delle osservazioni difensive.

La società impugnava il provvedimento, unitamente alla determinazione direttoriale del 2021 che aveva fissato i criteri di quantificazione delle penali, deducendo la natura sanzionatoria delle stesse e la violazione dei principi di cui alla l. n. 689/1981, nonché l’illegittimità dei criteri di calcolo e l’eccessività dell’importo irrogato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha innanzitutto qualificato la natura delle penali in questione, richiamando la giurisprudenza amministrativa secondo cui esse assolvono ad una funzione civilistica di predeterminazione convenzionale del risarcimento dei danni da inadempimento contrattuale. Pur rinvenendo la loro fonte nella previsione di cui all’art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, l. n. 220/2010, che impone alle convenzioni di prevedere un regime sanzionatorio, la circostanza che la norma utilizzi l’espressione “a titolo di penali” e che il concessionario risponda “anche a titolo di colpa” conferma la riconducibilità allo schema dell’art. 1382 cod. civ., con la conseguente inapplicabilità della l. n. 689/1981 sotto ogni profilo, inclusi irretroattività e termini di contestazione.

Quanto alla determinazione direttoriale del 2021, il Tribunale ne ha escluso la manifesta irragionevolezza, ritenendo legittimo un sistema di quantificazione agganciato a fatti obiettivi quali l’annualità della violazione e la recidività. Ha tuttavia rilevato che la notevole distanza temporale tra le violazioni e la loro contestazione, unita all’applicazione retroattiva dei nuovi criteri, rendeva l’importo complessivo manifestamente eccessivo ai sensi dell’art. 1384 cod. civ.

Con specifico riferimento alla violazione del livello di servizio sull’integrità dei software, il Collegio ha accolto la censura della società, ritenendo illegittimo applicare la penale per tutti gli apparecchi interessati dal disservizio, anziché solo per quelli eccedenti la soglia del 50% prevista dalla clausola convenzionale come condizione per la configurabilità della violazione.

Il Tribunale ha infine disatteso le censure concernenti il difetto di motivazione e la violazione dell’onere probatorio, affermando che il creditore-concedente, ai sensi dell’art. 1218 cod. civ., deve solo allegare l’inadempimento, essendo onere del debitore provare la causa non imputabile, tanto più quando i dati relativi ai disservizi erano consultabili nell’area riservata del concessionario.

Il ricorso è stato pertanto parzialmente accolto, con annullamento del provvedimento impugnato e rinvio all’Amministrazione per la rideterminazione delle penali in applicazione del minimo edittale convenzionale, con compensazione delle spese.