Adesione postuma ad accordo quadro: illegittima senza clausola espressa di estensione (TAR Basilicata n. 285 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
È illegittima, per contrasto con la normativa euro-unitaria in materia di accordi quadro e con i principi di concorrenza, trasparenza, buona fede e affidamento, l’adesione postuma di un’amministrazione non contemplata ab origine nella documentazione di gara a un accordo quadro e ai relativi appalti specifici stipulati da un’altra centrale di committenza. L’estensione della platea dei beneficiari della fornitura a enti diversi da quelli specificamente indicati richiede una previsione esplicita negli atti di gara, tramite una clausola espressa di adesione o di estensione, che consenta agli operatori di formulare la propria offerta nella consapevolezza dell’ambito territoriale e soggettivo della commessa. La mancata individuazione preventiva delle amministrazioni beneficiarie vulnera l’assetto concorrenziale e l’affidamento dell’operatore aggiudicatario, incidendo sulla valutazione di convenienza economica dell’offerta.

Il Fatto

La società ricorrente, industria farmaceutica, aveva stipulato con la centrale di committenza della Regione Piemonte un accordo quadro e un successivo appalto specifico per la fornitura di farmaci in favore delle aziende sanitarie delle Regioni Piemonte, Valle d’Aosta e Molise. A seguito dell’aggiudicazione di un distinto appalto per la fornitura dei medesimi farmaci alla Regione Basilicata, la società riceveva la comunicazione dell’estensione alla predetta Regione dei massimali della gara piemontese e della sua adesione alla convenzione in essere. La ricorrente impugnava gli atti di adesione e le successive determine con cui le aziende sanitarie lucane richiedevano la rinegoziazione dei prezzi, allineandoli a quelli definiti nell’appalto piemontese, deducendo la violazione del divieto di modifiche sostanziali all’accordo quadro in fase di esecuzione.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente affermato la giurisdizione amministrativa sulla controversia, ai sensi dell’art. 133, lett. e), cod. proc. amm., rilevando come gli atti impugnati, formalizzando l’adesione postuma della Regione all’accordo quadro, avessero determinato una regressione del rapporto nella sua fase genetica, retta da regole pubblicistiche. Ha inoltre respinto le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità, ritenendo il gravame sufficientemente specificato e sussistente l’interesse, attesa la proroga tecnica per due dei tre lotti andati deserti nella nuova gara.

Nel merito, la Corte ha richiamato propri precedenti su identica questione, affermando che la suddivisione in lotti e l’individuazione di specifici enti beneficiari territorialmente omogenei orienta le offerte degli operatori, i cui costi possono divergere in base alla dislocazione territoriale. L’eventuale estensione della convenzione a enti diversi da quelli indicati deve essere sottoposta al confronto concorrenziale, essendo necessaria una previsione esplicita negli atti di gara. Nel caso di specie, l’accordo quadro obbligava il fornitore solo nei confronti delle aziende sanitarie di Piemonte, Valle d’Aosta e Molise, senza alcun richiamo alla Regione Basilicata.

La Corte ha quindi valorizzato il 60° Considerando della Direttiva 24/2014, secondo cui gli accordi quadro non dovrebbero essere utilizzati da amministrazioni non identificate e ha richiamato la sentenza C.G.U.E., sez. VIII, 19/12/2018, n. C-216/17, chiarendo che l’amministrazione “secondaria” deve figurare tra i beneficiari potenziali sin dalla conclusione dell’accordo, con menzione esplicita nei documenti di gara. L’ampliamento della platea dei beneficiari, pur nel limite del quinto d’obbligo, è stato ritenuto idoneo a vulnerare l’assetto negoziale e a ledere i principi di concorrenza, imparzialità e trasparenza.

Il TAR ha infine disatteso il precedente invocato dalle resistenti, osservando che, in quel caso, la questione atteneva all’interpretazione di una clausola di gara che ricomprendeva strutture private accreditate, confermando indirettamente la necessità della previa individuazione delle amministrazioni destinatarie. Il ricorso è stato accolto, con compensazione delle spese e rimborso del contributo unificato a carico della Regione.