Annullamento d’ufficio di contributi Covid: difetto di giurisdizione del g.a. (TAR Emilia-Romagna n. 1402 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione va ripartita in base alla natura della situazione soggettiva azionata, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Tale principio si applica ai contributi a fondo perduto previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, convertito con l. n. 77/2020, a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19, trattandosi di contributi previsti dalla legge sui quali l’amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza. La controversia relativa all’annullamento d’ufficio di detti contributi appartiene pertanto al giudice ordinario, restando irrilevante la circostanza che il ritiro sia avvenuto mediante provvedimento amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo quadro con la Regione per la gestione dell’emergenza Covid-19, con riconoscimento di acconti mensili commisurati alla differenza tra attività svolta e fatturato medio del 2019, in cambio del divieto di ricorrere alla cassa integrazione. Con la DGR n. 2133/2024 la Regione aveva recepito l’accordo, riconoscendo un’indennità di funzione e uno specifico ristoro, limitato alla sola attività intra-regionale.

Con la delibera n. 1503/2025, impugnata in primo grado, la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio della precedente delibera, ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, per violazione dei limiti di spesa e mancanza di copertura finanziaria, avviando l’iter per la restituzione delle somme erogate. La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR, deducendo numerosi motivi di illegittimità e chiedendo il risarcimento dei danni.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha esaminato in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione, che riconduceva la controversia alla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Il Collegio ha invece qualificato la fattispecie come controversia in materia di concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, applicandosi il generale criterio del riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

Richiamando la sentenza delle Sezioni Unite n. 15404 del 2024, resa in un caso analogo, il TAR ha osservato che i ristori di cui all’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020 sono contributi previsti direttamente dalla legge, sulla cui spettanza l’amministrazione sanitaria non esercita alcun potere discrezionale. La disciplina statale ha attribuito alle regioni il potere di accordare il contributo in una misura massima predeterminata, mentre la disciplina regionale ha riconosciuto alle strutture il diritto alla sovvenzione, nella misura massima legislativamente fissata, essendo demandata all’amministrazione solo la verifica dei presupposti e la rendicontazione dei costi fissi.

Il Collegio ha pertanto ritenuto che la situazione soggettiva della ricorrente abbia consistenza di diritto soggettivo, non degradabile a interesse legittimo per effetto dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, posto che la spettanza del beneficio trova la sua fonte direttamente nella legge e non in un provvedimento discrezionale. Ne consegue la declaratoria del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Il TAR ha infine compensato le spese di lite, sussistendo giusti motivi in ragione della complessità delle questioni trattate e della novità della questione di giurisdizione emersa in corso di causa.