Annullamento d’ufficio di contributi Covid: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1421 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative ai contributi e ai ristori previsti dall’art. 4, co. 5-bis, d.l. n. 34/2020, conv. con l. n. 77/2020, a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19 appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Tali provvidenze economiche sono riconosciute direttamente dalla legge e l’amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento dell’an, del quid e del quomodo dell’erogazione. Ne consegue che la situazione soggettiva del beneficiario assume consistenza di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo quadro con la Regione per la gestione dell’emergenza Covid-19, che prevedeva l’interruzione dell’attività ordinaria, il divieto di cassa integrazione e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività svolta e il fatturato medio del 2019. Con la successiva delibera n. 2133/2024 la Regione aveva recepito l’accordo, riconoscendo un’indennità di funzione ai sensi del d.l. n. 34/2020 e un ristoro per la mancata attività intra-regione. Con la delibera n. 1503/2025, impugnata in questa sede, la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio della precedente delibera ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, per violazione dei limiti di spesa e mancanza di copertura finanziaria, avviando la restituzione degli acconti già erogati. La ricorrente ha articolato plurimi motivi di illegittimità e domanda risarcitoria, nonché, in subordine, l’indennizzo da revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. n. 241/1990.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha dichiarato d’ufficio il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, richiamando il principio affermato dalle Sezioni Unite n. 15404 del 2024 in una fattispecie analoga. La controversia riguarda contributi a fondo perduto o ristori riconosciuti dalla legge per fronteggiare la sospensione delle attività ordinarie delle strutture private accreditate durante l’emergenza epidemiologica. Il co. 5-bis dell’art. 4 d.l. n. 34/2020, introdotto dal d.l. n. 149/2020, ha attribuito alle Regioni il potere di riconoscere alle strutture accreditate un contributo fino al massimo del 90% del budget assegnato per l’anno 2020, quale ristoro dei soli costi fissi rendicontati.

La normativa statale ha quindi predeterminato la misura massima del beneficio, mentre la disciplina regionale ha riconosciuto alle strutture nelle condizioni descritte il diritto alla sovvenzione, senza alcuna spendita di discrezionalità. I criteri di quantificazione degli indennizzi, come precisato nell’allegato alla delibera oggetto di annullamento, sono del tutto oggettivi e non lasciano margini valutativi all’amministrazione. La spettanza del pagamento assume pertanto consistenza di diritto soggettivo.

Il Collegio ha richiamato il principio consolidato per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti. La giurisdizione del giudice amministrativo residua invece solo quando la controversia riguardi la fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure l’annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse. Nel caso di specie non ricorrono tali ipotesi, atteso che l’amministrazione non ha esercitato alcun potere discrezionale nell’erogazione del contributo.

La sentenza ha altresì compensato le spese di lite, tenuto conto della peculiarità della fattispecie, e ha rimesso la causa al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta ai sensi dell’art. 11 c.p.a.