Non esigibile il canone tra concessionario e pubblica amministrazione (Cass. civ. Sez. Un. n. 21060 del 21.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Non è esigibile il pagamento del canone, dell’addizionale o dei relativi accessori, di una concessione di derivazione di acque pubbliche in caso di mancata effettiva fruizione della concessione da parte del concessionario, quando l’impossibilità di funzionamento dell’impianto sia ascrivibile ad eventi non imputabili al concessionario medesimo, ivi incluso l’impedimento alla derivazione conseguente alla condotta ostativa di altra pubblica amministrazione. È invalida, per non meritevolezza dell’interesse perseguito ai sensi dell’art. 1322 cpv. cod. civ., la clausola del disciplinare di concessione od altra negoziale che preveda il pagamento del canone anche nell’ipotesi in cui il concessionario non possa fare uso della concessione per causa a sé non imputabile, per contrasto con i principi generali dell’ordinamento di cui all’art. 41 Cost. e con i principi di economicità vigenti in tema di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.

Il Fatto

La Regione Lombardia aveva emesso un’ingiunzione di pagamento nei confronti della società concessionaria di una derivazione d’acqua ad uso idroelettrico dai torrenti Rio Faggio, Rio Bongio, Rio Ferrara, Rio Dongoli e Rio Desio, per il pagamento del corrispettivo dovuto per l’anno 2018. A seguito dell’opposizione della società, il Tribunale regionale delle acque pubbliche aveva revocato l’ingiunzione, e il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza del 17/3/2025, aveva confermato la decisione, negando il diritto dell’amministrazione concedente di ottenere il pagamento del canone. La società concessionaria, nel periodo di interesse, non aveva potuto godere della risorsa idrica, in conseguenza dell’annullamento, in sede giudiziaria, dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’impianto di produzione dell’energia elettrica, con la conseguente impossibilità di realizzare in concreto la derivazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, esaminando congiuntamente i due motivi di ricorso, li hanno ritenuti infondati. Con il primo motivo, la Regione aveva dedotto la violazione dell’art. 37 del r.d. n. 1775/1933 e dell’art. 6 della legge regionale Lombardia n. 10/2009, sostenendo che il pagamento del canone decorre “improrogabilmente” dalla data del decreto di concessione; con il secondo motivo, aveva invece dedotto la violazione dell’art. 1322 cod. civ. per la mancata applicazione dell’art. 13 del disciplinare del 24 ottobre 2016, che prevedeva il dovere del concessionario di pagare i canoni anche in caso di mancato uso della concessione.

La Corte ha richiamato il consolidato insegnamento delle Sezioni Unite, integralmente condiviso, secondo cui deve ritenersi non esigibile il pagamento del canone in caso di mancata effettiva fruizione della derivazione da parte del concessionario, dovuta ad impossibilità di funzionamento dell’impianto ascrivibile ad eventi non imputabili al concessionario stesso. Tale principio è stato ribadito richiamando la giurisprudenza costituzionale (Corte cost., sent. n. 158 del 2016) e le precedenti pronunce delle Sezioni Unite (sentenze n. 4224 del 2017, n. 16035 del 2010, n. 16602 del 2005, n. 11989 del 2009 e n. 25341 del 2009).

La Corte ha inoltre chiarito che la normativa statale di riferimento (dagli artt. 18, comma 5, della legge n. 36/1994 e 154, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, fino all’art. 37, comma 7, del d.l. n. 83/2012) esige il rispetto dei criteri di economicità e ragionevolezza, esclusi in ipotesi di riconoscimento alla concedente di un canone anche in caso di impossibilità di produzione per causa ad essa non imputabile. La clausola contrattuale che prevede il pagamento anche in caso di impossibilità dell’attività di derivazione per fatto non imputabile al concessionario non supera il vaglio di meritevolezza richiesto dall’art. 1322 cpv. cod. civ. per violazione dei principi generali ricavabili dall’art. 41 Cost. e di quelli elaborati in tema di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; essa è, pertanto, nulla ai sensi dell’art. 1419 cpv. cod. civ., ma tale nullità non travolge l’intero contratto.

Nel caso di specie, i giudici del merito avevano escluso che l’impossibilità di godere del bene oggetto della concessione fosse imputabile alla società concessionaria, circostanza neppure contestata dalla Regione ricorrente. La Corte ha infine rilevato l’improprietà del richiamo, operato dalla Regione, al precedente TSAP n. 150/2024, affermando che la relativa dichiarazione non è oggettivamente incompatibile con il principio ribadito, e ha pronunciato il rigetto del ricorso, condannando la ricorrente al rimborso delle spese processuali.