Payback dispositivi medici: legittimo il meccanismo di ripiano per gli anni 2015-2018 (TAR Lazio n. 12045 del 01.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo di ripiano degli oneri derivanti dal superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, previsto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito dalla legge n. 125 del 2015, per le annualità 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico legittimo e proporzionato, non lesivo della libertà di impresa di cui all’art. 41 Cost. Tale meccanismo risulta noto alle imprese fornitrici fin dal 2015, con la conseguenza che la fissazione dei tetti di spesa regionali nel 2019 non viola i principi di irretroattività e di legittimo affidamento. Il payback agisce ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, non alterando l’esito delle procedure di evidenza pubblica né l’equilibrio economico dei contratti stipulati. La determinazione del superamento del tetto si fonda sul fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA, in quanto gli enti del SSN rivestono la qualifica di consumatori finali. La riduzione della quota di ripiano al 48% e, successivamente, al 25% ex art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, non incide sulla legittimità dei provvedimenti impugnati.

Il Fatto

La società ricorrente, impresa fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato i provvedimenti con cui, dopo anni di inerzia, è stata data attuazione al meccanismo di ripiano previsto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015. In particolare, il giudizio è stato instaurato a seguito dell’opposizione del Ministero della Salute al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con trasposizione della causa dinanzi al TAR Lazio. La ricorrente ha contestato il decreto del Direttore dell’Area Sanità della Regione Veneto n. 172 del 2022, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa e le linee guida del 6 ottobre 2022, deducendo vizi propri di tali atti e l’illegittimità costituzionale della normativa di settore per contrarietà alla Costituzione e al diritto dell’Unione Europea. Nel corso del giudizio, il quadro normativo è stato interessato dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e dall’introduzione dell’art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, recante la riduzione al 25% della quota dovuta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha deciso il ricorso con sentenza in forma semplificata ex art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti conformi della medesima Sezione. In primo luogo, ha ritenuto infondata la censura relativa alla fissazione del tetto di spesa regionale solo nel 2019 e in misura uniforme al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard. Trattandosi del tetto “massimo” non superabile, le imprese non hanno interesse a contestare una determinazione che, se differenziata, potrebbe solo abbassare il limite, aggravare lo sforamento e aumentare gli oneri di ripiano.

Il Collegio ha, poi, escluso la violazione del legittimo affidamento. Le quote di ripiano e la misura del concorso di ciascuna azienda in proporzione al proprio fatturato erano già note sin dal 2015, così come il tetto nazionale del 4,4%. Le imprese, con l’ordinaria diligenza, avrebbero dovuto conformare la propria azione a tale parametro, considerando l’alea dei rischi contrattuali. La previsione dell’obbligo di ripiano è preesistente alle procedure di gara, sicché l’esborso ex post era un rischio prevedibile. La fissazione dei tetti regionali nel 2019 ha solo reso operativo il meccanismo, senza innovare l’aspetto sostanziale.

Quanto alla denunciata alterazione delle procedure di evidenza pubblica, il payback opera sul fatturato complessivo delle imprese e non attraverso una rimodulazione dei contratti, senza incidere sull’entità della fornitura o sul prezzo dei prodotti. Il meccanismo agisce sulla sfera patrimoniale in modo non imprevedibile ed è rimasto indimostrato l’eccessivo sacrificio degli utili d’impresa. In ordine alle modalità di calcolo della spesa, i provvedimenti ministeriali hanno indicato con chiarezza l’iter da seguire: i dati sono rilevati dal modello CE consolidato regionale alla voce “Dispositivi medici”, mentre il fatturato è determinato dalla somma delle fatture riferite ai dispositivi contabilizzati in tale voce.

Il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA è conforme alla previsione dell’art. 9-ter, comma 8, d.l. n. 78 del 2015, in considerazione del fatto che gli enti del SSN sono consumatori finali dell’imposta. Quanto ai servizi abbinati alla fornitura, la circostanza che spesso accompagnino la cessione dei dispositivi avrebbe dovuto indurre le imprese a fatturare correttamente e distintamente le prestazioni; lo scrutinio di legittimità si appunta solo sulla contabilizzazione dei dispositivi, non su quella dei servizi. La distinzione è risalente nelle linee guida del modello CE e l’eventuale commistione è imputabile a una contabilizzazione aziendale non corretta.

Il Collegio ha infine richiamato la pronuncia della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il contributo come misura ragionevole e proporzionata, rispettosa della riserva di legge ex art. 23 Cost. e non lesiva dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Le considerazioni si estendono ai principi della CDFUE, per i quali le argomentazioni della Consulta valgono anche rispetto alle dedotte violazioni. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con compensazione delle spese di lite per la complessità delle questioni trattate.