Cessazione attività alberghiera e sanzione pecuniaria per abuso: nessun ne bis in idem tra funzione ripristinatoria e punitiva (TAR Veneto n. 1698 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La cessazione dell’attività disposta ai sensi dell’art. 49, comma 8°, della L.R. Veneto n. 11/2013 in aggiunta alla sanzione pecuniaria per la gestione di una struttura ricettiva in mancanza di segnalazione certificata di inizio attività o di classificazione non integra una duplicazione sanzionatoria in violazione del principio del ne bis in idem: la misura ha funzione essenzialmente ripristinatoria dell’ordine giuridico violato, mentre la sanzione pecuniaria assolve funzione punitiva della trasgressione. La legittimità del provvedimento di cessazione va valutata in relazione alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, senza che un’ottemperanza sopravvenuta, tardiva e parziale alla diffida possa determinarne l’illegittimità o far venir meno l’interesse alla decisione nel merito. La trasformazione de facto di due alloggi turistici in un’unica struttura alberghiera gestita unitariamente integra l’esercizio di una diversa attività ricettiva priva del necessario titolo abilitativo, giustificando l’ordine di cessazione.

Il Fatto

La società ricorrente gestiva a Venezia due attività ricettive complementari di alloggio turistico, autorizzate con distinte comunicazioni di inizio attività del 2003 e classificate a quattro leoni. A seguito di un sopralluogo congiunto della Polizia Locale e della Guardia di Finanza del 18 novembre 2022, il Comune di Venezia contestava la violazione degli artt. 32 e 33 della L.R. Veneto n. 11/2013, riscontrando che la società gestiva in realtà un’unica struttura ricettiva alberghiera di dodici camere e ventidue posti letto, priva di segnalazione certificata di inizio attività e di classificazione.

Con diffida dell’11 aprile 2023 l’Amministrazione intimava alla società di eliminare le irregolarità entro trenta giorni, avvertendo che la comunicazione valeva anche quale avvio del procedimento di cessazione dell’attività. Un successivo sopralluogo del 6 marzo 2024 accertava la prosecuzione dell’attività de facto alberghiera, con undici camere e diciotto posti letto. Il Comune adottava quindi il provvedimento di cessazione dell’attività ricettiva alberghiera del 14 maggio 2024, impugnato dalla società dinanzi al TAR con cinque motivi di ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, fondata sull’ottemperanza parziale alla diffida accertata con sopralluogo del 10 luglio 2025. Il contegno conformativo della ricorrente è intervenuto solo dopo l’adozione del provvedimento di cessazione, la cui legittimità va valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione, senza possibilità di eliminare retroattivamente i presupposti dell’atto. L’ottemperanza tardiva e solo parziale non vale comunque a far venire meno l’interesse alla decisione.

Quanto al merito, il primo motivo — carenza di motivazione — è stato giudicato infondato: il provvedimento impugnato indicava chiaramente la condotta contestata, la gestione di un’attività alberghiera in carenza di titoli, e il referente normativo violato, la L.R. n. 11/2013, che per l’esercizio delle strutture alberghiere esige apposito titolo abilitativo. Il richiamo per relationem alla diffida e alle note della Polizia Locale rendeva intellegibile l’iter logico seguito dall’Amministrazione.

Sul secondo motivo, relativo al preteso ne bis in idem, il Collegio ha rilevato che la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 49, comma 4°, lett. a) e b) della L.R. n. 11/2013 colpisce l’esercizio abusivo dell’attività, mentre la cessazione di cui al comma 8° consegue alla mancata ottemperanza a un ordine legittimo dell’Amministrazione. Si tratta di due condotte giuridicamente distinte e, soprattutto, di misure con funzioni eterogenee: ripristinatoria la prima, punitiva la seconda. Il problema della duplicazione afflittiva non si pone pertanto né in astratto né in concreto.

Il terzo motivo — asserita mancanza di copertura normativa della cessazione — è stato respinto sulla base del tenore testuale dell’art. 49, comma 8°, della L.R. n. 11/2013, che espressamente prevede che la cessazione dell’attività sanzionata «si aggiunge» alla sanzione pecuniaria per le violazioni di cui al comma 4°.

Il quarto motivo, fondato sull’asserita ottemperanza alla diffida, è stato rigettato alla luce della documentazione depositata dal Comune, che dimostrava la mancata ottemperanza nei termini e la prosecuzione dell’attività de facto alberghiera sino al sopralluogo del 6 marzo 2024. L’adeguamento è intervenuto solo dopo la notifica del ricorso ed è rimasto parziale, atteso che la residenza Goldoni 2 risultava ancora esercitata su sette camere anziché sulle sei consentite.

Infine, il quinto motivo — contestazione della sussistenza di un’unica struttura alberghiera — è stato respinto valorizzando gli elementi sintomatici raccolti in istruttoria: la documentazione fotografica attestante l’uso promiscuo degli spazi, la reception unica, la porta di collegamento tra i due immobili, la sala colazioni comune, la numerazione progressiva delle camere per piano e la promozione commerciale che descriveva la struttura come un albergo boutique. Tali elementi, valutati nel loro complesso, dimostravano la gestione unitaria in forma di albergo, ossia l’esercizio di una diversa attività ricettiva priva del necessario titolo abilitativo. Il ricorso è stato pertanto integralmente rigettato, con condanna della ricorrente alle spese.