Obblighi convenzionali non novati e penale dovuta fino alla modifica formale dell’accordo (TAR Lombardia n. 4164 del 01.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle convenzioni urbanistiche, l’obbligazione di realizzare lo standard qualitativo non si estingue per novazione oggettiva in assenza di un accordo modificativo formalmente perfezionato: la mera presentazione di proposte alternative, ancorché reiterata, non è idonea a sostituire l’obbligazione originaria né a paralizzare i rimedi convenzionali. La clausola penale ivi prevista ha natura di clausola convenzionale, non di sanzione amministrativa, ed è soggetta al termine di prescrizione decennale che decorre dalla scadenza del termine per l’ultimazione delle opere. È legittima, pertanto, la richiesta di ricostituzione della garanzia fideiussoria finché permane l’obbligazione principale garantita.

Il Fatto

Una società cooperativa e altra società stipulavano con un Comune una convenzione urbanistica attuativa di un Programma Integrato di Intervento, impegnandosi a realizzare, quale standard qualitativo, una residenza temporanea universitaria entro cinque anni, prestando idonee garanzie fideiussorie. Alla scadenza del termine, le opere private risultavano completate ma lo standard non era stato realizzato. L’Amministrazione, dopo plurime diffide e il rigetto delle proposte alternative presentate dall’operatore, diffidava la società all’adempimento e applicava la penale convenzionale, ordinandone il pagamento. La società impugnava gli atti, deducendo l’intervenuta novazione dell’obbligazione e la prescrizione del diritto alla penale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, esaminando nel merito le censure. Quanto alla dedotta novazione oggettiva ex art. 1230 c.c., il Tribunale ha rilevato che la volontà di estinguere l’obbligazione precedente deve risultare in modo non equivoco: le interlocuzioni e le proposte avanzate dalla ricorrente non avevano mai condotto a un accordo modificativo formalmente approvato dagli organi comunali, sicché l’obbligazione originaria di realizzare la residenza universitaria era rimasta ferma e con essa l’obbligo di prestare la garanzia fideiussoria.

Il Collegio ha inoltre escluso che la clausola penale avesse natura di sanzione amministrativa soggetta alla prescrizione quinquennale ex art. 28 legge n. 689/1981. La penale, essendo prevista in un accordo urbanistico ex art. 11 legge n. 241/1990, accede all’obbligazione principale e segue le regole delle obbligazioni nascenti dalla convenzione: il termine applicabile è pertanto quello decennale, decorrente dalla scadenza del termine per l’ultimazione delle opere e ritualmente interrotto dai plurimi atti di diffida. La giurisprudenza citata dal Comune ha confermato tale ricostruzione.

Quanto agli atti successivi, il TAR ha qualificato le note comunali del 12 settembre e del 29 ottobre 2025 come mere proposte di modifica consensuale della convenzione, prive di contenuto autoritativo e non idonee a imporre unilateralmente la conversione dell’obbligazione di fare in obbligazione pecuniaria. Ne consegue l’infondatezza dei vizi dedotti per violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990, incompetenza e difetto di motivazione, nonché la legittimità del criterio di rivalutazione ISTAT dell’importo, coerente con i parametri già fissati nella convenzione.