È nulla la clausola di prelazione del concessionario uscente di beni pubblici (TAR Lazio n. 12396 del 07.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di una convenzione accessoria a una concessione di bene pubblico che riconosca al concessionario uscente un diritto di prelazione per il mantenimento del servizio o per l’acquisizione degli impianti da parte del nuovo concessionario è nulla per contrasto con norma imperativa, ai sensi dell’art. 1418, comma 1, c.c. Essa viola il divieto di cui all’art. 14, comma 4, d.lgs. n. 59/2010, che recepisce l’art. 12 della Direttiva Bolkestein n. 123/2006, e i principi eurounitari di apertura del mercato e di tutela della concorrenza. In particolare, la previsione che accordi vantaggi al prestatore uscente è vietata e il relativo rapporto di concessione, ove prosegua di fatto, deve intendersi sine titulo e non genera alcun affidamento tutelabile.

Il Fatto

La società ricorrente era concessionaria in esclusiva del suolo pubblico comunale per l’installazione di impianti pubblicitari, in forza di una convenzione stipulata nel 2005, verso il pagamento di un canone annuo. Con il provvedimento impugnato, l’Amministrazione comunale diffidava la società alla rimozione degli impianti e al ripristino dello stato dei luoghi, entro trenta giorni, essendo nel frattempo cessata la concessione.

La ricorrente, deducendo la violazione degli obblighi convenzionali, in particolare dell’art. 14 che le accordava un diritto di prelazione, chiedeva l’annullamento della diffida e l’accertamento del proprio diritto all’applicazione delle clausole pattizie. Il Comune eccepiva preliminarmente il difetto di legittimazione attiva e la nullità della convenzione, costituendosi in giudizio tramite procura generale alle liti.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato in via preliminare la nullità della costituzione in giudizio del Comune, rilevando che la procura generale non è idonea ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g) e 44, comma 1, lett. b) c.p.a., i quali impongono a pena di nullità il rilascio della procura speciale, anche per la memoria di costituzione della parte resistente. Tale vizio, non sanabile ai sensi dell’art. 182 c.p.c. secondo quanto statuito dall’Adunanza Plenaria n. 11/2025, comporta l’inutilizzabilità delle difese e dei documenti depositati dall’Amministrazione.

Nel merito, il Collegio ha rilevato d’ufficio la nullità dell’art. 14 della convenzione. Richiamando la giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio – Roma n. 12699/2024), ha affermato che la concessione di un bene pubblico suscettibile di sfruttamento economico, in quanto risorsa scarsa, deve avere durata limitata ed essere affidata solo previo espletamento di una gara. Alla scadenza è pertanto vietato il rinnovo tacito e la prosecuzione fattuale del rapporto è priva di titolo. Ogni istituto che avvantaggi il concessionario uscente, come il diritto di prelazione, costituisce un’indebita restrizione della concorrenza.

Conseguentemente, la clausola pattizia contraria a tali principi è radicalmente nulla, ai sensi dell’art. 1418, comma 1, c.c., per contrasto con l’art. 14, comma 4, d.lgs. n. 59/2010, norma imperativa. L’accertata nullità ha comportato il rigetto delle censure con cui la ricorrente pretendeva di fondare le proprie ragioni sulla clausola nulla.

Il Tribunale ha altresì respinto la doglianza relativa alla omessa comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di provvedimento vincolato ex art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, e quella relativa alla violazione del principio di proporzionalità, in quanto attinente alla sola attività esecutiva della rimozione e non alla legittimità dell’atto. Il ricorso è stato integralmente respinto, con compensazione delle spese.