Ottemperanza e conversione dell’azione: il riespandersi del potere dopo il giudicato di annullamento (TAR Lazio n. 12393 del 07.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In sede di ottemperanza, il giudice è chiamato a qualificare le domande, distinguendo quelle attinenti alla violazione o elusione del giudicato (c.d. “regole giudiziali”) da quelle che investono la legittimità del nuovo provvedimento adottato dall’amministrazione per profili non coperti dal dictum (c.d. “regole legali”). Il giudicato di annullamento forma vincolo conformativo solo in relazione ai motivi accolti, mentre al di là di tale vincolo il potere amministrativo si riespande. Ne consegue che, se l’atto è conforme alle statuizioni giudiziali ma si assume contrario alla legge, la tutela va esperita con l’ordinaria azione di annullamento, e non con il rito dell’ottemperanza. In tal caso, sussistendone i presupposti, il giudice dispone la conversione dell’azione ai sensi dell’art. 32, comma 2, cod. proc. amm., con prosecuzione del giudizio nelle forme del rito ordinario di cognizione.

Il Fatto

Un magistrato ordinario, transitato nella magistratura tributaria, ha proposto ricorso per ottemperanza avverso il nuovo decreto con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze aveva rideterminato la sua anzianità di servizio, in esecuzione della sentenza di questo TAR. Con tale sentenza, era stato annullato il precedente decreto che cristallizzava l’anzianità alla data di scadenza dell’interpello, senza considerare il periodo intermedio fino al transito effettivo. Il ricorrente lamentava che la nuova determinazione aveva riconosciuto il periodo intermedio solo quale servizio nella magistratura ordinaria e non anche quale giudice tributario, e che non erano stati integralmente valorizzati gli scatti stipendiali già maturati nella magistratura di provenienza. Il Ministero resisteva, richiamando precedenti del Consiglio di Stato favorevoli alla propria tesi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha richiamato il sistema del c.d. “doppio binario” delineato dall’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013, secondo cui l’azione amministrativa successiva al giudicato è retta da “regole giudiziali” e “regole legali”. La violazione delle prime va dedotta con l’azione di ottemperanza; la violazione delle seconde, con l’azione di annullamento innanzi al giudice della cognizione. La sentenza ottemperanda, nel caso di specie, aveva accolto il ricorso limitandosi ad affermare che il periodo intermedio non poteva essere obliterato, demandando all’amministrazione la riedizione del potere con una rinnovata istruttoria, da esplicitare nella motivazione.

Quanto al primo motivo, la Corte ha rilevato che il giudicato non aveva affrontato la questione delle modalità di imputazione del periodo ai diversi titoli di anzianità, né aveva statuito sul cumulo tra servizio ordinario e tributario. La questione investiva l’interpretazione della disciplina normativa compiuta dall’amministrazione, non l’esecuzione di un comando specifico, come confermato dai precedenti del Consiglio di Stato citati dalla difesa erariale. Quanto al secondo motivo, la sentenza non aveva accertato il diritto a un determinato scatto stipendiale, né individuato il meccanismo di ricostruzione della carriera, limitandosi a demandare all’amministrazione di tener conto degli scatti già maturati, con adeguata motivazione.

La Corte ha pertanto escluso la nullità del decreto per violazione o elusione del giudicato ai sensi degli artt. 114, comma 4, lett. b), cod. proc. amm. e 21-septies della legge n. 241/1990, in quanto le censure attenevano a profili regolati dalle sole “regole legali”. Ha quindi disposto la conversione dell’azione ex art. 32, comma 2, cod. proc. amm., rilevando la tempestività del ricorso rispetto al termine di decadenza di cui all’art. 29 cod. proc. amm., e ha rinviato la causa all’udienza pubblica per l’esame del merito della domanda di annullamento, con spese al definitivo.