Payback dispositivi medici: giurisdizione ordinaria sugli atti applicativi regionali (TAR Lazio n. 11127 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, i provvedimenti con cui le regioni approvano l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificano l’importo dovuto costituiscono espressione di attività meramente vincolata, priva di margini di discrezionalità tecnica o amministrativa. Tale attività non implica una spendita di potere autoritativo, ma si risolve in un accertamento tecnico-contabile del quantum debeatur, dal quale sorge un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa, con conseguente titolarità, in capo a quest’ultima, di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale. Ne deriva che le controversie relative a tali atti appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo. Restano invece devolute al giudice amministrativo le censure avverso gli atti ministeriali di fissazione del tetto di spesa e di certificazione del suo superamento, che risultano infondate alla luce della sentenza Corte cost. n. 140 del 2024, la quale ha escluso profili di illegittimità costituzionale della disciplina del meccanismo di ripiano.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato, dinanzi al TAR Lazio, la determinazione con cui la Regione Autonoma della Sardegna aveva approvato l’elenco delle aziende soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni dal 2015 al 2018, quantificando la somma dovuta. Il ricorso, originariamente proposto come ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e poi trasposto in sede giurisdizionale, era diretto anche avverso gli atti ministeriali presupposti, tra cui il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello scostamento e le linee guida del 6 ottobre 2022, nonché l’accordo Stato-Regioni del 2019. La società ha dedotto plurimi motivi di illegittimità, tra cui la violazione delle garanzie partecipative, l’erroneità dei calcoli e l’illegittimità costituzionale della disciplina del payback, chiedendo altresì il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’istanza di rinvio dell’udienza, rilevando che il pagamento effettuato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025 non era stato completato nei confronti della Regione Sardegna per causa imputabile alla stessa società, che non aveva provveduto all’offerta reale ex art. 1209 cod. civ. e aveva trasmesso la comunicazione a un indirizzo pec diverso da quello indicato per i pagamenti.

Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza Corte cost. n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback una misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. La medesima sentenza ha escluso la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, essendo il meccanismo noto agli operatori sin dal 2015. Sulla base di tali argomentazioni, il TAR ha ritenuto manifestamente infondate le censure di illegittimità costituzionale e le doglianze relative alla presunta natura retroattiva della fissazione dei tetti di spesa.

Quanto all’impugnazione dei provvedimenti regionali applicativi, il TAR ne ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. L’attività demandata alle regioni dal comma 9-bis dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 è stata infatti qualificata come meramente attuativo-esecutiva: la verifica della documentazione contabile, la compilazione dell’elenco delle aziende e la quantificazione degli importi si riducono a un’attività tecnico-ricognitiva interamente vincolata, priva di qualsiasi margine di discrezionalità e di spendita di potere autoritativo.

Ne consegue che, rispetto a tali atti, la società è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dal potere amministrativo, con la conseguente attribuzione della controversia al giudice ordinario. La domanda di annullamento dei provvedimenti ministeriali è stata invece respinta nel merito, con compensazione delle spese di lite.