Payback dispositivi medici: atto regionale di ripiano tra diritti soggettivi e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 10573 del 08.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento regionale con cui, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, viene approvato l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano e determinati i relativi importi, costituisce espressione di attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità tecnica, e non implica alcuna spendita di potere autoritativo. Ne deriva che la posizione giuridica dell’impresa fornitrice, riguardante la correttezza del calcolo del quantum debeatur, ha consistenza di diritto soggettivo patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e devoluzione della controversia al giudice ordinario. Restano invece devolute al giudice amministrativo le censure avverso gli atti statali presupposti (decreti ministeriali di certificazione e linee guida), che risultano infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, avendo il meccanismo del payback natura di contributo solidaristico proporzionato, non lesivo dell’affidamento, della libertà di impresa e della capacità contributiva.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR il decreto con cui la Regione Toscana ha approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018, quantificando a suo carico la somma di euro 1.624.265,65, nonché la nota PEC di trasmissione. Con il medesimo ricorso, la società ha impugnato gli atti statali presupposti, ossia il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa e il decreto di adozione delle linee guida, deducendo plurimi profili di illegittimità, tra cui la violazione dell’affidamento, della libertà di impresa e dell’art. 53 Cost., oltre a un vizio proprio di eccesso di potere per falso presupposto di fatto, contestando la ricostruzione del fatturato operata dall’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha operato una distinzione tra le diverse censure proposte. Quanto all’impugnazione degli atti statali, ha rilevato che le questioni dedotte risultano già esaminate in numerose controversie analoghe, richiamando la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale, con la sentenza n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata. In particolare, la Corte ha escluso la violazione dell’art. 41 Cost., qualificando il contributo come solidaristico e giustificato dall’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute; ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., ritenendo rispettata la riserva di legge; ha infine escluso la lesione dell’affidamento e dell’irretroattività, essendo il sistema del payback noto sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 53 Cost., il Collegio l’ha ritenuta infondata, osservando che il fatturato rappresenta un adeguato indice rivelatore della dimensione economica dell’apporto di ciascuna impresa al mercato dei dispositivi medici. Ha inoltre precisato che il meccanismo non ha natura di prelievo sul reddito ma di contributo solidaristico, con la conseguenza che il principio di capacità contributiva non impone di considerare i costi sopportati da ciascuna impresa. Manifestamente infondate sono state reputate altresì le censure relative alla violazione della normativa europea in materia di evidenza pubblica, atteso che il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, senza incidere sul sinallagma contrattuale.

Con specifico riferimento all’atto regionale, il Tribunale ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. L’attività demandata alle regioni dal comma 9-bis dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 è di natura meramente tecnico-contabile e riepilogativa, consistendo nella verifica della documentazione contabile e nella definizione dell’elenco delle aziende soggette al ripiano, secondo parametri già fissati dalla legge e dai decreti ministeriali. Tale attività è interamente vincolata e priva di margini di discrezionalità, sicché il rapporto che si instaura con le imprese ha natura obbligatoria e le relative controversie, riguardando la correttezza del calcolo e l’incidenza patrimoniale, attengono a diritti soggettivi patrimoniali devoluti al giudice ordinario.

Il Collegio ha infine ritenuto irrilevanti le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 7 del d.l. n. 95/2025, avendo la società dichiarato di non volersi avvalere del meccanismo estintivo ivi previsto, e ha assorbito la richiesta istruttoria formulata ex art. 116, comma 2, c.p.a., attenendo la documentazione richiesta alla determinazione del quantum, questione devoluta al giudice ordinario. Alla luce di quanto argomentato, il ricorso è stato rigettato per la parte relativa agli atti statali e dichiarato inammissibile per la parte relativa all’atto regionale, con compensazione delle spese di lite.