Payback dispositivi medici: la giurisdizione sul recupero regionale spetta al giudice ordinario (TAR Lazio n. 11874 del 30.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, legittimamente introdotto nel bilanciamento tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria. I provvedimenti regionali che individuano le aziende fornitrici e gli importi dovuti a titolo di ripiano costituiscono attività vincolata e tecnico-contabile, che dà luogo a un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale tra amministrazione e impresa, involgente un diritto soggettivo: la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio i decreti del Ministero della Salute del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, recanti rispettivamente la certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e le linee guida per il ripiano, nonché l’Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale n. 22413 del 2019. La ricorrente ha inoltre impugnato tutti gli atti regionali di recupero delle somme dovute, deducendo plurime censure di illegittimità costituzionale, di contrasto con il diritto euro-unitario, nonché vizi di istruttoria e motivazione.

Le amministrazioni intimate si sono costituite chiedendo il rigetto del ricorso. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 26 giugno 2026, il Collegio ha rilevato d’ufficio un possibile difetto di giurisdizione limitatamente agli atti di recupero regionali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente richiamato la giurisprudenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback sui dispositivi medici misura ragionevole e proporzionata. La Consulta ha qualificato il prelievo come contributo solidaristico, escludendo la violazione dell’art. 23 Cost. in quanto la disciplina contiene tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge, e ha escluso altresì la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, essendo le imprese consapevoli sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano.

Tali argomentazioni sono state ritenute dirimenti anche rispetto alle dedotte violazioni della Carta dei diritti fondamentali dell’UE e alle censure di illegittimità per pretesa retroattività. Il tetto nazionale del 4,4% era noto agli operatori sin dal 2014 e costituiva parametro di riferimento, sicché alcun elemento imprevedibile è stato introdotto dalle successive conferme. Il Tribunale ha inoltre escluso profili di incompatibilità con la normativa europea in materia di contratti pubblici e concorrenza: il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva delle imprese, in proporzione al fatturato realizzato con il SSN, senza incidere sul contenuto dei singoli contratti né alterare l’esito delle gare. Non ricorrono pertanto i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Quanto ai dedotti vizi di istruttoria e motivazione, il Collegio ha ritenuto che i decreti ministeriali abbiano legittimamente individuato criteri uniformi e ragionevoli per la quantificazione dello scostamento e delle quote di ripiano, gravando sulle imprese l’onere di corretta contabilizzazione dei costi. Il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA è stato giudicato coerente con il costo effettivamente sostenuto dal SSN.

Con specifico riguardo ai provvedimenti regionali di recupero, il TAR ha osservato che essi si limitano a recepire dati contabili e a svolgere operazioni meramente matematiche, in attuazione di disposizioni legislative e dei decreti ministeriali, senza alcun margine di discrezionalità. Trattandosi di attività vincolata e tecnico-contabile, la controversia involge un diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il consolidato orientamento richiamato (Cass., S.U., nn. 28429/2022, 8188/2022, 10089/2020). Su tale domanda è stato pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a.. Il ricorso è stato conseguentemente respinto, con integrale compensazione delle spese di lite.