Restituzione incentivi: giurisdizione ordinaria dopo la decadenza definitiva (Cass. civ. Sez. Un. n. 9092 del 10.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., si radica sulle controversie che attengono all’esercizio di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia, come quelle concernenti la legittimità del provvedimento di decadenza dagli incentivi. Quando tale provvedimento sia divenuto definitivo, perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento assume la veste di mero antecedente fattuale della pretesa. La conseguente domanda di restituzione delle somme erogate, proposta dal GSE ai sensi dell’art. 2033 c.c., non richiede alcun nuovo esercizio di potere autoritativo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, il quale è tenuto a prendere atto della decadenza come fatto giuridico definitivo, in senso meramente ricognitivo.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici incentivati, era destinataria di un provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici (GSE) che ne dichiarava la decadenza dalle tariffe incentivanti. La legittimità del provvedimento era confermata dal giudice amministrativo con pronunce ormai passate in giudicato.

Successivamente, il GSE adiva il T.A.R. per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti, in quanto divenuti indebiti per effetto della decadenza. Il giudice amministrativo di primo grado accoglieva la domanda e il Consiglio di Stato, con la sentenza oggi impugnata, rigettava l’appello, confermando la propria giurisdizione e il diritto alla ripetizione delle somme.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sul ricorso per regolamento di giurisdizione, hanno accolto il primo motivo, incentrato sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dichiarando assorbito il secondo. Il criterio decisivo è individuato nel petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e della natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.

La Corte osserva che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo una competenza generalizzata su tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. Tale giurisdizione esclusiva presuppone che la lite abbia ad oggetto, anche solo in via mediata, l’esercizio di un potere autoritativo, come nel caso di impugnazione del provvedimento di decadenza o di contestazione della sua legittimità.

Nella fattispecie, invece, la decadenza si è consolidata e il rapporto amministrativo è stato definitivamente definito. La domanda del GSE non mira a sindacare o a valutare la legittimità del provvedimento, ma a ottenere una pronuncia meramente dichiarativa dell’obbligo restitutorio, fondato sull’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., per essere venuto meno il titolo giustificativo dei pagamenti.

In questa fase, il provvedimento di decadenza assurge a presupposto irretrattabile e il giudice dell’obbligazione restitutoria non deve esercitare alcun sindacato su di esso, limitandosi a prenderne atto come fatto giuridico esistente. Non risultano pertinenti i precedenti richiamati dal Consiglio di Stato, riferiti a controversie nelle quali la richiesta di restituzione era consequenziale alla contestazione del provvedimento o all’accertamento del diritto all’incentivo.

La Corte conclude, quindi, che la controversia sulla restituzione si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria basata su un diritto soggettivo di credito, sottratta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La sentenza è cassata e la giurisdizione è dichiarata in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge.