La revisione del piano economico finanziario non è un diritto del concessionario (TAR Lazio n. 13874 del 29.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di concessione, il rischio operativo è trasferito al concessionario e costituisce elemento qualificante del rapporto. L’art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 non riconosce al concessionario un diritto potestativo alla revisione del piano economico-finanziario, ma rimette il riequilibrio a una rinegoziazione tra le parti; in difetto di accordo, il legislatore individua quale unico rimedio il recesso dal contratto. Ne consegue che il giudice amministrativo non può surrogarsi all’autonomia negoziale delle parti nella rideterminazione del contenuto economico della concessione. La pendenza di un giudizio non determina alcuna sospensione dell’esercizio dei poteri dell’Amministrazione concedente, che può legittimamente adottare misure coercitive per la tutela dell’interesse pubblico, senza che ciò integri sviamento del potere.

Il Fatto

La società Maglione s.r.l., concessionaria per la gestione dei servizi oil in un’area di servizio lungo la A90, ha presentato ricorso ai sensi dell’art. 117 c.p.a. avverso il silenzio serbato dall’Anas sull’istanza di revisione del piano economico-finanziario della concessione. La ricorrente ha dedotto la sopravvenienza di eventi straordinari — emergenza Covid-19, incremento dei costi dei materiali, calo dei volumi di erogato — tali da alterare l’equilibrio economico del rapporto.

Nelle more del giudizio, Anas ha adottato una determinazione espressa con nota del 15 dicembre 2025, intimando il pagamento delle somme dovute e preannunciando l’escussione delle garanzie fideiussorie e la risoluzione del rapporto. Tale atto è stato impugnato con motivi aggiunti, deducendosi sviamento, violazione dell’art. 165 d.lgs. n. 50/2016 e dei principi del d.m. n. 181/2024. Il Tribunale, con sentenza non definitiva, ha dichiarato improcedibile il ricorso avverso il silenzio, convertendo il rito per l’esame dei motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di annullamento della nota impugnata. La controversia investe l’an della revisione del piano economico-finanziario, ossia l’esercizio del potere discrezionale attribuito alla stazione appaltante dall’art. 165 citato. Solo quando il diritto alla revisione trova fonte in una specifica clausola contrattuale che esaurisca ogni margine di discrezionalità dell’amministrazione, la posizione del concessionario acquista natura di diritto soggettivo (Cass., Sez. Un., ord. 22 novembre 2021, n. 35952; Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2024, n. 5642).

Nel merito, il Collegio ha respinto le censure relative allo sviamento: la determinazione impugnata costituisce esercizio doveroso delle prerogative dell’Amministrazione concedente e la pendenza del contenzioso non determina paralisi dell’azione amministrativa. L’eventuale strumentalità delle misure non è desumibile dal solo fatto della loro adozione successiva all’instaurazione del giudizio. Nel caso di specie, peraltro, l’efficacia della nota è stata sospesa con ordinanza del Consiglio di Stato n. 827 del 2026, con salvaguardia della posizione della ricorrente.

Quanto al merito della revisione, il TAR ha richiamato la natura eccezionale degli interventi di riequilibrio, che non possono tradursi in un meccanismo di sterilizzazione delle perdite. La traslazione del rischio operativo impone che il concessionario sopporti le fluttuazioni del mercato, anche perché un diverso approccio altererebbe le condizioni dell’offerta selezionata in sede di gara. L’art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 prevede un’ipotesi di revisione rimessa a una successiva rinegoziazione tra le parti, con il recesso quale unico rimedio in caso di mancato accordo. Il giudice non può sostituirsi all’autonomia negoziale, essendo apprestata una tutela meramente demolitoria.

Tale conclusione è confermata dalla giurisprudenza citata (Cons. Stato, sez. VII, 24 luglio 2023, n. 7200; sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212 e successive conformi). Il TAR ha altresì escluso che il d.m. n. 181/2024 possa assumere rilievo interpretativo, non essendo applicabile ratione temporis al rapporto in esame e non potendo l’obbligo di revisione essere ricavato da disposizioni sopravvenute. Irrilevante è stata ritenuta anche la sentenza di questa Sezione n. 3254 del 2026, richiamata dalla ricorrente, non potendo desumersi da essa un obbligo di riequilibrio non previsto dalla normativa vigente. Infine, il Collegio ha escluso la contraddittorietà dell’azione amministrativa, trattandosi di potere connotato da ampia discrezionalità, da valutare in relazione alle peculiarità del singolo rapporto.