Il rinnovo delle concessioni su beni del patrimonio indisponibile è atto privo di natura provvedimentale e non richiede partecipazione (TAR Emilia-Romagna n. 1442 del 13.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le linee guida con cui l’Amministrazione, nell’esercizio della propria autonomia contrattuale, individua le condizioni generali dei contratti di concessione su beni del patrimonio indisponibile non costituiscono provvedimenti amministrativi in senso stretto. Esse sono strumentali alla fissazione degli obiettivi di interesse pubblico e non richiedono, pertanto, la comunicazione di avvio del procedimento né forme di partecipazione dell’aspirante concessionario. Le clausole che prevedono l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili alla cessazione del rapporto e l’esclusione di indennizzi o rimborsi sono conformi all’art. 49 cod. nav., la cui compatibilità con il diritto dell’Unione europea è stata confermata dalla Corte di giustizia UE, causa C-598/22.

Il Fatto

La società ricorrente, concessionaria da molti anni di un compendio immobiliare sul lungomare di Rimini, ha impugnato gli atti con cui il Comune ha disposto il rinnovo delle concessioni d’uso per il periodo 2023-2025 e, con motivi aggiunti, il successivo rinnovo fino al 31 ottobre 2027. La ricorrente ha altresì censurato le linee guida allegate alle delibere di rinnovo e numerosi atti presupposti, risalenti anche al 2010, tra cui piani strategici, il Masterplan e l’Accordo Territoriale per il c.d. Parco del Mare. Le aree, già demaniali marittime, erano state trasferite al Comune nel 2017 nell’ambito del c.d. federalismo demaniale e classificate nel patrimonio indisponibile. La ricorrente ha contestato tale qualificazione, la durata dei rinnovi, la determinazione del canone e le clausole relative alla sorte delle opere realizzate alla cessazione del rapporto.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso in relazione agli atti presupposti, proposto ben oltre il termine decadenziale di sessanta giorni, e inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione dei D.U.P., meri atti di programmazione contabile. Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza n. 945/2025, passata in giudicato ma non sospesa, che ha confermato la legittimità della sdemanializzazione e della successiva qualificazione delle aree come patrimonio indisponibile: con la sdemanializzazione si sono estinti la concessione originaria e il diritto di proprietà superficiaria dei concessionari. Da ciò discende l’infondatezza delle censure di invalidità derivata riproposte dalla ricorrente.

Il Tribunale ha escluso l’invocata riconduzione del rapporto allo schema della locazione, rilevando che la qualificazione come bene del patrimonio indisponibile impone il ricorso alla concessione. Quanto alla quantificazione del canone, la domanda è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di diritto soggettivo già vagliato dal giudice ordinario.

In relazione alle linee guida, il Collegio ha chiarito che esse non sono né atti pianificatori né provvedimenti amministrativi in senso stretto, ma atti contenenti le condizioni contrattuali che l’Amministrazione ritiene di imporre ai concessionari nell’esercizio della propria autonomia contrattuale. L’attività di redazione è strumentale alla fissazione degli obiettivi di interesse pubblico: per la loro individuazione non è prevista alcuna forma di partecipazione dell’aspirante concessionario.

Il Tribunale ha infine ritenuto conforme al diritto dell’Unione europea l’applicazione dell’art. 49 cod. nav., richiamando la sentenza CGUE 11 luglio 2024, causa C-598/22, secondo cui l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili costituisce l’essenza dell’inalienabilità del demanio pubblico, e ha respinto la censura relativa all’indennizzo per la cessazione anticipata, rilevando l’assenza di una legittima aspettativa del concessionario al rinnovo o a condizioni economiche più favorevoli. Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna della ricorrente alle spese.