Variante urbanistica e liberalizzazione del commercio: l’esclusione di un ambito dal riesame viola l’aspettativa al riesame rapido (TAR Lombardia n. 1070 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili in sede di legittimità solo in presenza di palesi elementi di illogicità, irrazionalità o arbitrarietà. Quando l’amministrazione ha avviato un procedimento di variante dichiarando la necessità di adeguare la disciplina urbanistica delle aree commerciali ai principi eurounitari di libera concorrenza, l’esclusione di un ambito di trasformazione da quel procedimento, con rinvio a una futura variante generale, è irragionevole se non sorretta da una motivazione puntuale. In capo al privato sorge un’aspettativa tutelabile non a una disciplina satisfattiva delle proprie richieste, ma a una disciplina che, in tempi certi e rapidi, prenda motivatamente posizione sulla trasposizione nella pianificazione urbanistica delle disposizioni di recepimento della direttiva Bolkestein. L’effetto conformativo della pronuncia vincola il Comune a completare il riesame entro un termine ragionevole, senza imporre una soluzione predeterminata.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di una porzione immobiliare in Sirmione, ricompresa nell’Ambito di Trasformazione A17, sub ambito 3, sede di attività commerciali. Le previsioni del PGT del 2009 ammettevano nell’ambito solo esercizi di vicinato, nonostante la vocazione commerciale dell’area. Con delibere del 2020 il Comune aveva avviato un procedimento di variante finalizzato al riassetto delle aree commerciali e alla revisione della disciplina dell’Ambito A17, anche per adeguarsi alla normativa sopravvenuta di recepimento della direttiva Bolkestein. Con delibera di giunta del 2021 era stato avviato il procedimento di variante generale al PGT. La variante di aggiornamento delle NTA, adottata e poi approvata nel 2022, escludeva però l’Ambito A17, per il quale era previsto un percorso disgiunto e autonomo. La società ha impugnato gli atti, deducendo illogicità e difetto di motivazione.

La Motivazione della Corte

Il TAR premette che non possono formare oggetto del giudizio le scelte urbanistiche ancora in itinere della variante generale, ma ribadisce la configurabilità dell’interesse della ricorrente a contestare il rinvio alla variante ordinaria, in quanto la dilatazione dei tempi dell’incertezza sull’utilizzazione dell’area lede un bene giuridico tutelabile per sé. È invece venuto meno l’interesse al motivo concernente la mancata produzione della delibera di approvazione, essendo la stessa stata successivamente trasmessa e prodotta da entrambe le parti.

Nel merito, il Collegio richiama l’orientamento giurisprudenziale secondo cui le scelte di pianificazione urbanistica sono sindacabili solo per palesi elementi di illogicità, irrazionalità, arbitrarietà o manifesto errore sui presupposti. Tuttavia, proprio applicando questi principi, ravvisa un profilo di irragionevolezza nella scelta del Comune di avviare un procedimento per il riassetto delle aree commerciali e la revisione dell’Ambito A17, per poi disattendere completamente tale obiettivo con il rinvio a future valutazioni. L’irragionevolezza è aggravata dal fatto che l’adeguamento non era un’iniziativa pienamente discrezionale, ma discendeva dall’obbligo di conformarsi alla normativa eurounitaria sulla liberalizzazione delle attività economiche.

La corte sottolinea la distinzione tra funzione regolatoria del commercio, ormai conformata dal principio di liberalizzazione, e funzione di pianificazione urbanistica, che non può ingerirsi nella programmazione delle attività commerciali se non per motivi imperativi di interesse generale. Quando il Comune dichiara di volersi adeguare ai principi eurounitari, si vincola a un riesame profondo della zonizzazione, non essendo sufficiente una mera modifica terminologica delle NTA a disciplina invariata.

Lo stralcio dell’Ambito A17 da un procedimento avviato proprio per adeguarne la disciplina avrebbe richiesto una motivazione adeguata, considerata l’estensione dell’ambito e la rilevanza degli interessi coinvolti. Il rinvio ai tempi della variante generale appare sproporzionato, dovendo invece darsi priorità al recepimento in concreto della disciplina eurounitaria. La sentenza richiamata della Quarta Sezione del Consiglio di Stato, pur riguardando altri immobili, conferma la necessità che la revisione tenga conto dello stato di fatto e dei titoli autorizzatori già rilasciati.

Il ricorso è accolto, con annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte in cui estromettono l’Ambito A17 dal procedimento di riesame. L’effetto conformativo vincola il Comune a completare il riesame entro un termine ragionevole, salvo che la variante generale in itinere non abbia già affrontato le questioni, con possibilità di rimessione in termini per le osservazioni. Le spese sono integralmente compensate per la complessità delle questioni.