Verifica di anomalia, onere di considerare i costi del lavoro a tempo determinato e del servizio festivo (TAR Lombardia n. 2793 del 01.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, ma non esime la stazione appaltante dall’esaminare le singole voci di costo quando emergano specifiche incongruenze. I valori delle tabelle ministeriali sul costo del lavoro non sono parametri inderogabili, essendo ammessi motivati scostamenti, purché la discordanza non risulti considerevole e ingiustificata. Il minor tasso di assenteismo aziendale può legittimamente giustificare la riduzione del costo orario anche in presenza di clausola sociale, atteso che il modello organizzativo dell’impresa è replicabile sul personale da assorbire. La valutazione di congruità deve però considerare anche il diverso costo medio orario del lavoro a tempo determinato, non potendosi parificare tale costo a quello del tempo indeterminato, e deve tenere conto degli oneri connessi all’assorbimento del personale e delle voci di costo specifiche del servizio, come la quota del servizio festivo, la cui mancata copertura erode l’utile dichiarato. La motivazione postuma, non risultante dagli atti del sub-procedimento, è inammissibile.

Il Fatto

Il Comune di Milano aveva indetto una gara per l’affidamento del servizio di gestione delle biglietterie dei Musei Civici, della durata di tre anni, con opzione di rinnovo, per un importo a base d’asta di € 2.553.862,15, di cui € 1.651.989,72 per costi della manodopera non soggetti a ribasso. All’esito della procedura, il consorzio aggiudicatario si era classificato primo con 84,20 punti, avendo offerto un ribasso del 26,21%, mentre il raggruppamento ricorrente era secondo con 73,37 punti.

L’offerta del primo classificato era stata sottoposta a verifica di anomalia. Il RUP aveva formulato due richieste di chiarimenti, ricevendo riscontri in ordine ai costi del personale, al calcolo del costo orario medio (inferiore alle tabelle ministeriali), al tasso di assenteismo aziendale e ai costi del servizio. Conclusa la verifica con esito positivo, era intervenuta l’aggiudicazione definitiva. La seconda classificata aveva impugnato gli atti, deducendo l’illogicità della valutazione di congruità.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso, chiarito che il sindacato richiesto concerne la legittimità delle scelte della stazione appaltante e non si traduce in un giudizio sostitutivo sulla discrezionalità tecnica. Ha poi ribadito che la verifica di anomalia ha natura globale e sintetica, mirando ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta, ma che tale giudizio può essere conseguenza dell’analisi delle singole voci di costo e delle relative giustificazioni.

Quanto al costo del lavoro, il Collegio ha condiviso la tesi della ricorrente sulla mancata considerazione del costo medio orario del lavoro a tempo determinato. L’aggiudicatario aveva parificato il costo orario dei dipendenti a termine a quello dei dipendenti a tempo indeterminato (€ 20,52 per il livello 1), senza che la stazione appaltante avesse esteso la valutazione di congruità ai valori tabellari del tempo determinato. La stessa stazione appaltante, inoltre, aveva in un primo momento quantificato lo scostamento in misura limitata e, successivamente, aveva indicato un aggravio contenuto nell’utile, con una stima rivelatasi però non coerente con i dati dell’offerta, atteso che l’applicazione della stessa percentuale di scostamento al tempo determinato avrebbe comportato un maggiore onere di circa € 23.800.

Il TAR ha ritenuto inammissibile la motivazione postuma della congruità, fondata su circostanze (come l’inapplicabilità dell’elemento retributivo EAR o dei costi per i DPI) non risultanti dalla relazione del RUP. Ha invece escluso che la presenza della clausola sociale osti alla dimostrazione di un minor tasso di assenteismo, richiamando la giurisprudenza che ritiene il modello organizzativo dell’impresa replicabile anche sul personale da assorbire. Ha però rilevato che il costo dell’assorbimento è componente strutturale dell’offerta e che l’inquadramento dichiarato per il personale riassorbito (Fascia II, livello 2) era stato applicato solo ai due coordinatori.

Quanto alle altre censure, il Collegio ha ritenuto infondati i rilievi sui costi della garanzia definitiva (soggetta a riparametrazione e riduzioni per certificazione di qualità), sulle polizze assicurative (dimensionate su volumi di incassi in contanti sovrastimati dalla ricorrente) e sulle spese generali. Ha invece accolto il motivo sulla mancata considerazione della quota fissa mensile del servizio festivo (€ 28.800 nel triennio), coperta solo con il richiamo all’utile d’impresa, senza un’effettiva verifica di sostenibilità, e ha rilevato che le due voci non considerate, sommate, erodevano l’utile netto atteso.

Il ricorso è stato pertanto accolto limitatamente ai vizi relativi alla mancata valutazione dei costi del lavoro a tempo determinato, dell’assorbimento dei lavoratori e del servizio festivo. Il TAR ha annullato l’aggiudicazione, imponendo alla stazione appaltante di rinnovare il sub-procedimento di verifica dell’anomalia entro sessanta giorni, nel rispetto dei principi indicati in motivazione. Le domande risarcitorie in forma specifica e di subentro sono state respinte, sussistendo margini di discrezionalità nella riedizione del potere. Le spese sono state compensate per l’accoglimento solo parziale.