Vincolo paesaggistico sui territori di protezione esterna del parco: non sussiste riserva di legge sulla perimetrazione (TAR Lombardia n. 1180 del 25.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 42/2004 sottopone a vincolo paesaggistico i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi. La perimetrazione di tali territori non è riservata alla legge: l’art. 23, comma 1, l. n. 394/1991 parla di “perimetrazione provvisoria” da parte della legge regionale istitutiva, sottintendendo la possibilità di modificarla con atto successivo; l’art. 32 della medesima legge demanda alle Regioni la determinazione dei confini delle aree contigue; l’art. 17, comma 3, l.r. Lombardia n. 86/1983 consente al piano territoriale di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva. Ne consegue che il vincolo paesaggistico può essere imposto attraverso un atto di pianificazione amministrativa. In materia di pianificazione urbanistica, le scelte discrezionali sono sindacabili solo per arbitrarietà o irragionevolezza manifeste; il privato non vanta alcuna pretesa alla conservazione della precedente capacità edificatoria e non sussiste obbligo di motivazione puntuale, salvo eccezioni legate a convenzioni di lottizzazione o a giudicati. Gli atti di pianificazione sono sottratti alla partecipazione procedimentale, essendo le osservazioni un apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico.

Il Fatto

Una società proprietaria di un’area di circa 102.544 mq nel Comune di Bergamo, inedificata ma circondata da comprensori urbanizzati e delimitata da strade ad alto scorrimento, ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia n. XI/7067 del 10 ottobre 2022, di approvazione della variante generale al Piano Territoriale di Coordinamento del Parco regionale e naturale dei Colli di Bergamo. La variante ha ricompreso l’area tra i territori di protezione esterna del parco, imponendo il vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 42/2004. La ricorrente ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi trasposto in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 48 c.p.a., deducendo quattro motivi di illegittimità. Si sono costituite Regione Lombardia, Parco dei Colli di Bergamo e Comune di Bergamo; il Parco ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, trattandosi di disciplina rivolta alla pianificazione comunale e non immediatamente lesiva.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo l’infondatezza nel merito assorbente rispetto alla questione preliminare di inammissibilità. Con riferimento al primo motivo, ha escluso che sussista una riserva di legge sulla perimetrazione dei parchi e dei territori di protezione esterna. L’art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 42/2004 non contiene alcuna riserva in tal senso; l’art. 23, comma 1, l. n. 394/1991, parlando di “perimetrazione provvisoria” affidata alla legge regionale istitutiva, lascia intendere che la delimitazione possa essere successivamente modificata. L’art. 32 della legge quadro demanda alle Regioni la determinazione dei confini delle aree contigue, mentre l’art. 17, comma 3, l.r. Lombardia n. 86/1983 consente espressamente al piano territoriale di disporre modifiche e integrazioni alla delimitazione indicata dalla legge istitutiva. Neppure la D.G.R. n. 2727/2011, atto amministrativo generale, potrebbe istituire una riserva di legge nel senso inteso dalla ricorrente.

Sui motivi secondo e terzo, relativi alla carenza motivazionale e alla lesione dell’affidamento, la sentenza richiama il consolidato principio secondo cui le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo arbitrarietà o irragionevolezza manifeste. La motivazione puntuale non è richiesta per la destinazione attribuita alle singole aree, salvo particolari situazioni di affidamento, riconducibili a convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato o giudicati di annullamento. Nel caso di specie, la Relazione al PTC dà ampiamente conto delle ragioni della variante, del “ruolo di centralità” del Parco e della possibilità di agire anche all’esterno per la tutela naturalistica e ambientale. L’inclusione dell’area nella c.d. “Cintura Verde” trova riscontro nella sua collocazione in un anello periurbano caratterizzato da aree verdi; la stessa area è stata classificata tra le aree verdi strategiche dal nuovo PGT del Comune di Bergamo. Nessun affidamento qualificato può quindi configurarsi. Quanto alla partecipazione, gli atti di pianificazione urbanistica sono espressamente sottratti alle norme sulla partecipazione, essendo le osservazioni un apporto collaborativo; la variante ha comunque seguito il procedimento di cui all’art. 19 l.r. n. 86/1983, preceduto dalla VAS.

Il quarto motivo, incentrato su illogicità e sproporzione per l’estensione del vincolo all’intera area a fronte della sola previsione di un “percorso minore”, è stato respinto proprio in ragione delle caratteristiche e della collocazione dell’area, che escludono i vizi lamentati. La complessità delle questioni ha giustificato l’integrale compensazione delle spese.