Ristori Covid alle strutture private accreditate: difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Emilia-Romagna n. 1426 del 06.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi, sovvenzioni e ristori previsti dalla legge a favore delle strutture private accreditate che, durante l’emergenza Covid-19, hanno sospeso l’attività ordinaria, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e non di quello amministrativo. Il riparto va attuato sulla base della natura della situazione soggettiva azionata, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. La spettanza della sovvenzione costituisce oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo quando il finanziamento è accordato direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato esclusivamente il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. In tal caso la situazione giuridica del privato assume consistenza di diritto soggettivo.

Il Fatto

Una società operante come struttura privata accreditata ha impugnato la delibera con cui la Regione ha disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 del precedente provvedimento che riconosceva specifici indennizzi e ristori per la sospensione delle attività ordinarie durante la gestione dell’emergenza Covid-19, a seguito dell’accordo quadro sottoscritto nel 2020 tra la Regione e l’associazione di categoria, che prevedeva l’erogazione di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività effettivamente svolta e il fatturato medio mensile del 2019.

La Regione, nel disporre l’autotutela, ha motivato con la violazione dei limiti di spesa di cui al D.L. n. 34/2020 e la mancanza di copertura finanziaria della delibera annullata, avviando l’iter per la restituzione delle somme già erogate. La ricorrente ha articolato plurimi motivi di doglianza avverso l’annullamento d’ufficio, eccependo il superamento del termine ragionevole, il difetto di motivazione, la lesione dell’affidamento e l’illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regione, chiedendo altresì il risarcimento dei danni. In prossimità dell’udienza di merito, la Regione ha sollevato eccezioni di inammissibilità e, in via preliminare, il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione, richiamando il principio affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione n. 15404 del 2024 in una fattispecie analoga, relativa alle controversie sulle provvidenze economiche previste dall’art. 4, co. 5-bis, d.l. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate che hanno dovuto sospendere l’attività ordinaria a causa dell’emergenza sanitaria. La Corte di cassazione ha qualificato tali erogazioni come contributi previsti dalla legge, sui quali l’amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza, senza alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio.

Il TAR ha verificato la conformità della delibera originaria ai criteri normativi: la legge statale ha attribuito alle Regioni la facoltà di riconoscere alle strutture private accreditate, destinatarie di budget per l’anno 2020, un contributo a ristoro dei soli costi fissi sostenuti e rendicontati, nella misura massima del 90 per cento del budget assegnato. La delibera poi annullata in autotutela ha recepito tale disciplina, prevedendo criteri del tutto oggettivi per la quantificazione degli indennizzi — riduzione del fatturato mensile rispetto al 2019 e costo del lavoro — senza alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’amministrazione.

Il Collegio ha ricostruito il consolidato principio di riparto, richiamato dalle Sezioni Unite, secondo cui in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche la giurisdizione del giudice ordinario sussiste quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Al contrario, è configurabile una situazione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, quando la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

Applicando tali coordinate al caso concreto, il TAR ha ritenuto che la spettanza della sovvenzione fosse oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo, in virtù del concorrente apporto della disciplina statale — che ha predeterminato la misura massima del contributo — e di quella regionale, che si è limitata a dare atto del presupposto della sospensione delle attività. La mancata previsione di alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva in materia ha pertanto indotto il Collegio a dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, davanti al quale la causa potrà essere riassunta nei termini di legge, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.