Ristori Covid e contributi pubblici: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1422 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche previsti direttamente dalla legge, la giurisdizione spetta al Giudice ordinario quando alla Pubblica Amministrazione è demandato il solo compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Tale principio si applica anche alle controversie relative ai ristori di cui all’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020 a favore delle strutture private accreditate sospese per l’emergenza Covid-19, trattandosi di contributi riconosciuti dalla legge, sui quali l’Amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza. Non rileva, a tal fine, la circostanza che l’annullamento d’ufficio del provvedimento attributivo del beneficio sia intervenuto ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, poiché la natura della situazione soggettiva azionata rimane quella del diritto soggettivo, non essendo configurabile alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo in materia di concessione e revoca di contributi pubblici.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo quadro con la Regione per la gestione dell’emergenza Covid-19, che prevedeva la sospensione dell’attività ordinaria e il riconoscimento di acconti mensili commisurati all’80% della differenza tra l’attività svolta e il fatturato medio del 2019. Con la successiva delibera n. 2133/2024, la Regione aveva recepito l’accordo riconoscendo due misure, calibrate sulla normativa nazionale emergenziale: un’indennità di funzione e uno specifico ristoro limitato alla sola mancata attività intra-regione. Con la delibera n. 1503/2025, la Giunta regionale disponeva l’annullamento d’ufficio della precedente deliberazione, assumendo la violazione dei limiti di spesa del d.l. n. 34/2020 e la mancanza di copertura finanziaria, avviando l’iter per la restituzione delle somme già erogate. La società ricorrente impugnava il provvedimento e chiedeva il risarcimento dei danni, deducendo violazione dell’affidamento e vizi di motivazione e istruttoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha dichiarato d’ufficio il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, rilevando che la controversia concerne la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori riconosciuti dalla legge alle strutture private accreditate sospese durante l’emergenza epidemiologica. Ha richiamato il principio consolidato delle Sezioni Unite della Cassazione n. 15404 del 2024, che in un caso analogo ha affermato la giurisdizione del Giudice ordinario in materia di provvidenze economiche di cui all’art. 4, comma 5-bis, d.l. n. 34/2020, trattandosi di contributi previsti dalla legge sui quali l’Amministrazione sanitaria non esercita alcun potere discrezionale di apprezzamento del beneficio.

La Corte ha precisato che la disciplina statale ha attribuito alle Regioni il potere di accordare un contributo a ristoro dei costi fissi delle strutture, in misura massima predeterminata del 90% del budget assegnato, mentre la disciplina regionale ha riconosciuto alle strutture il diritto alla sovvenzione per coloro che si trovassero nelle condizioni descritte dalla legge. I criteri di quantificazione degli indennizzi risultavano del tutto oggettivi, senza alcuna spendita di discrezionalità, con la conseguenza che la spettanza del pagamento assume consistenza di diritto soggettivo.

Il Tribunale ha inoltre richiamato la giurisprudenza costante secondo cui, in materia di concessione e revoca di contributi pubblici, non configurandosi ipotesi di giurisdizione esclusiva, il riparto deve avvenire in base alla natura della situazione soggettiva azionata. Ha conseguentemente dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a., e ha compensato le spese di lite per la peculiarità della fattispecie.