Il dimensionamento del servizio sulla domanda potenziale non è sindacabile se non manifestamente irragionevole (TAR Lazio n. 13659 del 27.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La determinazione del contenuto del bando di gara e la scelta dei criteri di dimensionamento del servizio costituiscono espressione del potere discrezionale della pubblica Amministrazione, sindacabile dal giudice amministrativo solo ove la relativa opzione sia ictu oculi manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria o sproporzionata. È legittima la scelta della stazione appaltante di parametrare la base d’asta alla platea degli utenti potenzialmente servibili piuttosto che al dato storico dei pasti effettivamente erogati, trattandosi di opzione programmatoria coerente con l’obiettivo di soddisfare integralmente il fabbisogno scolastico. L’art. 120, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, in materia di variazioni quantitative delle prestazioni, non si applica alla contestazione della correttezza della stima iniziale del fabbisogno, che si colloca su un piano distinto rispetto alle variazioni sopravvenute in corso di esecuzione. L’alea connessa all’effettivo volume delle prestazioni, in un contratto remunerato a misura, integra un rischio fisiologicamente correlato alla struttura dell’appalto e non integra di per sé un’indebita traslazione del rischio operativo tipico della concessione.

Il Fatto

Un consorzio operante nel settore della ristorazione collettiva ha impugnato gli atti della procedura aperta indetta da un Comune per l’affidamento del servizio di refezione scolastica a ridotto impatto ambientale, della durata di tre anni prorogabili per altri due. Il ricorrente, pur non avendo presentato domanda di partecipazione, ha dedotto l’immediata lesività della lex specialis, assumendo che l’importo posto a base di gara, pari a € 5,91 per pasto, fosse stato determinato su presupposti economici non corrispondenti alla reale consistenza del servizio.

In particolare, il consorzio ha contestato la stima di 441.000 pasti annui effettuata nel piano economico finanziario (PEF), sostenendo che tale valore risultasse sovrastimato rispetto al dato storico di circa 338.500 pasti effettivamente erogati negli anni scolastici precedenti. Tale sovrastima avrebbe inciso sul costo della manodopera, sostanzialmente fisso, determinando un’incidenza per pasto superiore rispetto a quella stimata e rendendo antieconomica l’esecuzione dell’appalto.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha premesso di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune resistente, in quanto il ricorso è risultato infondato nel merito.

Richiamato il consolidato orientamento secondo cui la determinazione del contenuto del bando di gara costituisce esercizio di potere discrezionale che si sottrae al sindacato del giudice amministrativo, salvo che le scelte non siano manifestamente irragionevoli o arbitrarie, il Collegio ha ritenuto che, nel caso di specie, la scelta della stazione appaltante di dimensionare il servizio sulla complessiva platea degli utenti potenzialmente servibili — alunni a tempo pieno e docenti aventi diritto al pasto — non fosse affetta da vizi istruttori. La quantificazione in 441.000 pasti annui è risultata il frutto di una precisa opzione programmatoria, deliberatamente orientata a soddisfare integralmente il fabbisogno della popolazione scolastica, piuttosto che il risultato di una sovrastima inconsapevole.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 120, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, la Corte ha ritenuto la norma inconferente, poiché essa disciplina le variazioni quantitative delle prestazioni intervenute nel corso dell’esecuzione del contratto, presupponendo uno scostamento sopravvenuto rispetto a un dato inizialmente ritenuto corretto. Nella fattispecie, invece, la contestazione riguardava la correttezza della stima iniziale, questione che si colloca su un piano distinto e non sovrapponibile.

Sulla sostenibilità economica della base d’asta, il Tribunale ha osservato che la ricostruzione del ricorrente si fondava sull’assunzione di una serie di presupposti economici — rigidità del costo della manodopera, permanenza del fenomeno del pasto domestico, incomprimibilità delle altre voci di costo — elevati a parametro di legittimità dell’azione amministrativa, senza dimostrarne il carattere vincolato o necessitato. Il PEF, infatti, qualificava espressamente le proprie stime come meramente indicative e non vincolanti, rimettendo a ciascun concorrente la valutazione soggettiva dei costi e dei ricavi. La diversa valutazione economica del servizio operata dal ricorrente non è apparsa, pertanto, idonea a dimostrare l’oggettiva inattendibilità della progettazione posta a base di gara, tanto più che alla procedura avevano partecipato nove operatori economici.

Infine, il Collegio ha escluso l’illegittima traslazione del rischio operativo tipico della concessione, rilevando che l’alea connessa all’effettivo volume delle prestazioni, remunerato a misura, integra un rischio fisiologicamente correlato alla struttura dell’appalto, senza che il ricorrente avesse fornito elementi idonei a dimostrarne la manifesta irragionevolezza.