Il payback sui dispositivi medici è contributo solidaristico legittimo ma il riparto regionale è di competenza del giudice ordinario (TAR Lazio n. 10574 del 08.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, come disciplinato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 per gli anni 2015-2018, configura un contributo solidaristico legittimo, proporzionato e non retroattivo, che non lede la libertà di impresa, l’affidamento o la capacità contributiva degli operatori. Gli atti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e di adozione delle linee guida sono legittimi, non essendo viziati da eccesso di potere o violazione di legge. I provvedimenti regionali di quantificazione degli importi dovuti dalle singole aziende non sono espressione di potere autoritativo, ma attività meramente vincolata e ricognitiva, con la conseguenza che la posizione giuridica del fornitore ha consistenza di diritto soggettivo patrimoniale e la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi degli artt. 103 Cost. e 11 c.p.a.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato la determina della Regione Puglia n. 10 del 12 dicembre 2022, con cui è stato attribuito il riparto degli oneri di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, quantificando il proprio debito in oltre 299.000 euro. Ha altresì gravato gli atti statali presupposti: il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento e il decreto del 6 ottobre 2022 di adozione delle linee guida.

La società ha dedotto vizi di legittimità costituzionale della disciplina del payback, lamentando la lesione dell’affidamento, della libertà di impresa e della capacità contributiva, evidenziando di aver operato in perdita nelle forniture interessate. Il Ministero della Salute si è costituito; la Regione è rimasta contumace.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, ricordando che l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano (40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e successivi), parametrata all’incidenza percentuale del fatturato aziendale. La procedura è rimasta inattuata fino al 2022, quando il decreto ministeriale del 6 luglio ha certificato lo sforamento e quello del 6 ottobre ha dettato le linee guida per i provvedimenti regionali.

Quanto alle censure di costituzionalità, il Collegio ha richiamato la Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, giustificato dall’esigenza di tutela della salute in un contesto di ristrettezze finanziarie. La Corte ha escluso la violazione dell’art. 23 Cost., essendo la disciplina dotata di tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge, e dell’art. 41 Cost., non risultando dimostrata una compressione intollerabile dei margini di utile.

Il Tribunale ha poi ritenuto infondata la censura di violazione dell’art. 53 Cost.: il fatturato costituisce un adeguato indice di capacità contributiva, coerente con la logica di graduare il contributo in base al volume delle vendite. La natura solidaristica del prelievo, non tassativa, esclude la necessità di considerare i costi aziendali, mentre il principio di progressività si riferisce al sistema tributario nel suo complesso.

Ha respinto altresì le censure di legittimità propria degli atti ministeriali, rilevando che il sistema del payback era noto fin dal 2015 e che le imprese avrebbero dovuto conformare la propria azione al tetto nazionale, applicato poi anche a livello regionale. Il meccanismo agisce ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, senza incidere sul sinallagma contrattuale, restando estraneo alle procedure di evidenza pubblica. La domanda di rinvio pregiudiziale alla CGUE è stata respinta, assorbita dallo scrutinio costituzionale e non pertinente rispetto all’art. 72 della direttiva 2014/24/UE.

Con riferimento agli atti regionali, il Tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività delle regioni, disciplinata dall’art. 9-ter, comma 9-bis, è meramente tecnico-contabile e riepilogativa, priva di discrezionalità, limitandosi a porre a carico delle aziende quanto già certificato a livello statale. Ne deriva un rapporto obbligatorio tra amministrazione e fornitore, in cui la posizione del privato ha consistenza di diritto soggettivo, con giurisdizione del giudice ordinario (Cass., S.U., n. 28429 del 2022; n. 8188 del 2022; n. 10089 del 2020). Le questioni relative all’art. 7 del d.l. n. 95/2025, che ha ridotto al 25% l’obbligazione, attengono al quantum debeatur e sono devolute al giudice ordinario; le connesse questioni di costituzionalità sono inammissibili per difetto di rilevanza.