Difetto di istruttoria nell’adozione del D.M. 25 novembre 2024 sulle tariffe ambulatoriali (TAR Lazio n. 10667 del 10.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
È illegittimo, per difetto di istruttoria, il decreto ministeriale con cui vengono determinate le tariffe per l’assistenza specialistica ambulatoriale quando l’Amministrazione non abbia adeguatamente motivato in ordine ai presupposti tecnici della propria scelta, discostandosi dalle osservazioni critiche espresse dall’Agenas nel parere obbligatorio reso ai sensi dell’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992. L’Amministrazione, pur non essendo vincolata al parere, ha l’onere di affrontare le criticità metodologiche ivi sollevate, in particolare riguardo alla costruzione e rilevazione dei costi delle prestazioni. L’istruttoria deve basarsi su dati aggiornati e su una selezione di strutture campione rappresentativa del mercato. Inoltre, laddove la determinazione tariffaria avvenga tramite il confronto con i tariffari regionali, la scelta di tali parametri deve essere supportata da una verifica critica circa la loro origine, accertando se derivino da oggettive rilevazioni tecniche dei costi o da mere politiche tariffarie. La carenza istruttoria inficia le singole determinazioni tariffarie.

Il Fatto

Una società che svolge prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale in regime di accreditamento con il Servizio Sanitario Nazionale ha impugnato il D.M. 25 novembre 2024, recante la definizione delle tariffe per l’assistenza specialistica ambulatoriale e protesica, pubblicato in G.U. n. 302 del 27 dicembre 2024. Tale decreto ha sostituito le tariffe precedentemente adottate con il D.M. del 23 giugno 2023.

Il ricorso è stato proposto avverso il decreto e i suoi allegati, nonché avverso tutti gli atti presupposti, tra cui l’intesa della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome del 14 novembre 2024 e il parere di Agenas del 28 ottobre 2024. La ricorrente ha dedotto plurimi vizi di legittimità riguardanti la metodologia seguita per la determinazione delle tariffe, lamentando, in particolare, un difetto di istruttoria. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione Puglia, contestando la fondatezza del ricorso.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, richiamando ai sensi dell’art. 74 c.p.a. le plurime decisioni già rese dalla stessa Sezione su controversie analoghe, tra cui la sentenza n. 16399/2025 del 22.9.2025. Il Collegio ha ritenuto fondato il profilo di censura relativo alla mancata conformità dell’attività della Commissione Tariffe alle indicazioni operative e metodologiche fornite da Agenas nei pareri del 2022 e del 2024. Pur essendo il parere obbligatorio ex art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992 non vincolante, l’Amministrazione, che intenda discostarsene, deve fornire una rigorosa motivazione e svolgere un’adeguata istruttoria al riguardo. Il Collegio ha sottolineato che le osservazioni critiche di Agenas non potevano essere semplicemente disattese, tanto più che un analogo difetto aveva già determinato l’illegittimità del precedente D.M. del 12 settembre 2006.

È stata altresì ritenuta fondata la doglianza relativa alla valutazione dei costi dei fattori produttivi, che, ai sensi dell’art. 8-sexies, commi 5 e 6, d.lgs. n. 502/1992, avrebbe dovuto basarsi su dati aggiornati e considerare tutti gli elementi rilevanti. Il Collegio ha accertato che la determinazione delle tariffe non è stata preceduta da un’idonea e aggiornata rilevazione dei costi reali, indispensabile per l’individuazione del costo standard.

Il TAR ha inoltre ritenuto condivisibile la critica alla modalità di selezione delle strutture campione, risultata non rappresentativa del mercato. La distinta-base per la rilevazione dei costi è stata fornita solo alle nuove strutture, senza che fossero noti i criteri di individuazione del campione, la sua soglia dimensionale, la natura pubblica o privata delle strutture selezionate e il procedimento di raccolta dei dati di costo unitario per prestazione.

Quanto al confronto con i tariffari regionali, il Collegio ha evidenziato che la Commissione si è limitata ad acquisire i dati, senza valutarne criticamente la metodologia di redazione. Sussiste, pertanto, un difetto di istruttoria anche laddove la Commissione abbia scelto di adottare, come criterio, il confronto con tali tariffari.

Il ricorso è stato accolto sotto l’assorbente profilo del difetto di istruttoria e il D.M. 2024 è stato annullato nella parte di interesse della ricorrente, con efficacia differita di 365 giorni per consentire all’Amministrazione di rinnovare l’istruttoria. Le spese sono state compensate.