Il frazionamento artato di impianti fotovoltaici legittima la decadenza parziale (TAR Lazio n. 13265 del 20.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici, all’esito di un procedimento di verifica e controllo, ridetermina la tariffa incentivante riconosciuta per un impianto fotovoltaico, qualificando una pluralità di impianti formalmente distinti come un unico impianto di potenza cumulativa per effetto di un artato frazionamento, costituisce esercizio del potere di decadenza parziale ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, il cui esercizio è ancorato ai presupposti e al termine di cui all’art. 21-novies della l. n. 241/1990. Il termine per l’esercizio del potere decorre dal momento in cui l’Amministrazione acquisisce piena conoscenza dei fatti, superando l’asimmetria informativa con il privato, e la sua diligenza nel condurre l’istruttoria non è viziata dal mero decorso dei termini ordinatori del procedimento. Il divieto di artato frazionamento costituisce declinazione del principio generale di abuso del diritto, immanente all’ordinamento, e non richiede specifiche disposizioni settoriali per la sua applicazione, né la sua violazione può essere scusata da un errore del beneficiario. La prescrizione del diritto alla restituzione delle somme indebitamente erogate è sospesa ex art. 2941, n. 8), cod. civ. fino alla scoperta del dolo del debitore, che può configurarsi anche in una condotta reticente volta a celare la reale configurazione degli impianti.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di quarantadue impianti fotovoltaici di potenza inferiore a venti kW, era stata ammessa nel 2011 alla tariffa incentivante del Terzo Conto energia (D.M. 6 agosto 2010), pari a 0,322 euro/kWh. Nel marzo 2024 il GSE aveva avviato un procedimento di verifica con sopralluogo, rilevando che gli impianti, tutti di titolarità della stessa società, erano ubicati su particelle catastali contigue, presentavano la stessa data di entrata in esercizio e la medesima autorizzazione edilizia, e le istanze di ammissione erano state presentate nello stesso mese. Il GSE aveva quindi sospeso i termini del procedimento e, all’esito del contraddittorio, aveva adottato il provvedimento del 5 agosto 2025, rideterminando la tariffa in 0,303 euro/kWh, in quanto gli impianti andavano considerati come un unico impianto di potenza cumulativa di 459 kW, realizzato attraverso un artato frazionamento.

La società aveva impugnato il provvedimento, deducendo vizi di motivazione, violazione dell’art. 21-novies della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e intervenuta prescrizione decennale per le somme erogate prima del 5 agosto 2015. Con motivi aggiunti aveva impugnato anche gli atti impliciti di sospensione dell’erogazione degli incentivi. Il GSE si era costituito per resistere, sostenendo che il provvedimento fosse espressione del potere di rideterminazione o decadenza, immanente al rapporto incentivante.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso. Con riferimento al primo e al secondo motivo, relativi al difetto di motivazione e alla violazione del contraddittorio, il Collegio ha precisato che l’Amministrazione non è tenuta a una puntuale confutazione delle osservazioni presentate dall’interessato, essendo sufficiente che il provvedimento dia conto delle ragioni poste a fondamento della decisione. Nel caso di specie, il GSE aveva preso in considerazione le controdeduzioni della società, ritenendole non utili a superare gli elementi emersi in sede di verifica, adempiendo così all’obbligo di valutazione delle osservazioni pertinenti.

Sulla qualificazione del potere esercitato, il TAR ha escluso che la rideterminazione della tariffa costituisca un tertium genus sottratto ai limiti dell’autotutela. Il provvedimento, incidendo negativamente sulla misura del beneficio riconosciuto con l’atto di ammissione, è stato qualificato come decadenza parziale ai sensi dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, il quale, a seguito della novella del 2020, richiama i presupposti dell’art. 21-novies della l. n. 241/1990. La natura del potere resta di decadenza, ma il suo esercizio è soggetto al termine di dodici mesi, che nel caso di specie decorre dal momento (10 aprile 2025) in cui il GSE ha avuto piena conoscenza dell’elemento nuovo costituito dal frazionamento, superando l’asimmetria informativa. Il provvedimento conclusivo del controllo, adottato il 5 agosto 2025, risulta quindi tempestivo.

Il TAR ha inoltre ritenuto infondate le censure relative alla natura ordinatoria dei termini procedurali, chiarendo che il loro superamento non determina la decadenza del potere. Quanto al legittimo affidamento, il Collegio ha evidenziato che il mero decorso del tempo non può farlo sorgere quando l’Amministrazione abbia preannunciato i motivi ostativi all’accoglimento delle istanze.

In relazione all’artato frazionamento, il TAR ha richiamato la giurisprudenza secondo cui tale divieto costituisce una declinazione del principio generale di abuso del diritto, immanente all’ordinamento e di valore ordinamentale diffuso, sicché le disposizioni di cui all’art. 29 del D.M. 23 giugno 2016 e all’art. 12, comma 5, del D.M. 5 maggio 2011 hanno natura meramente ricostruttiva e non costitutiva. Gli indici riscontrati dal GSE (titolarità unitaria, contiguità delle particelle, identità di data di entrata in esercizio, contestualità delle domande) sono stati ritenuti sufficienti a configurare l’unicità dell’impianto, non ostandovi la pluralità di punti di connessione alla rete.

Infine, il TAR ha disatteso l’eccezione di prescrizione, affermando che i crediti del GSE per la restituzione di somme indebitamente erogate sono soggetti a prescrizione decennale, la cui decorrenza è sospesa, ai sensi dell’art. 2941, n. 8), cod. civ., in caso di dolo del debitore. La condotta della società, che aveva omesso di rappresentare che per i diversi impianti autorizzati dal medesimo titolo edilizio intendeva richiedere distintamente gli incentivi, è stata ritenuta idonea a integrare il dolo, impedendo la decorrenza del termine fino alla scoperta del frazionamento. Il provvedimento di sospensione del procedimento del 10 aprile 2025 ha formalizzato tale scoperta, sicché la prescrizione non è maturata per le somme erogate nei dieci anni precedenti. Le note di recupero e le fatture negative emesse nel portale informatico del GSE sono state infine ritenute atti aventi natura esecutiva, non lesivi del principio di buona fede.